全球在环境上的期望和中国所面临的现实问题是一对不可避免的矛盾,在环境外交上,双方都需要更“聪明”些。

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国际谈判组织不应该“放弃中国”,而是学会如何与中国互动。
图片来源:Eskinder Debebe / UN Photo
——本文于2013年4月16日发表于《中外对话》

在中国的环境治理中,国际多边进程的影响是深远显著的,但这一点经常被人们忽视。中国环境保护议题,始于1972年派团参加斯德哥尔摩联合国人类环境会议(UNCHE),这不仅是当时中国外交的重要一步,更是中国国内开始相关机构设置、立法和规章的起点。

但近年来,国际环境多边进程的政治影响似乎显著下滑。国际气候谈判在遭遇了哥本哈根的挫折之后,元气大伤。2012年的里约+20地球峰会,也难以再现20年前里约峰会的盛况,峰会产出远无法与诞生“三姊妹”公约这样的外交进展相提并论。

国际社会对中国形成了双重期待:既要求其经济发展的贡献,同时也要求其减排治污的贡献。中国的角色也由此开始变化。一个后进的“小学生”形象,变成了一个予取予求的谈判者形象 。

于是,中国国内环境治理与国际环境进程,再不是早期的“冲击-回应”范式。中国的“肌肉”越来越强健,其对国际环境秩序的塑造能力,似乎超过了这一秩序能对中国环境政策产生的影响。

然而,认为中国正在环境外交上趋向保守、强硬的学派恐怕忽略了一个有趣的现象:作为“舶来品”的诸如预防原则、污染伤害无边界原则、公平的责任分担原则、共同但有区别的责任原则等,这些遥远的国际环境治理准则,正在中国被不断谈及,有些原则甚至已成为国内环境治理的官方表述。

这些新趋势,不由让人发问:中国在国内环境恶化的情况下,会否改变在国际环境治理上的态度?中国会否重新定义多边环境治理对本国的价值?面对新形势,中国新任的领导集体会否转变中国的环境外交策略?

中国的环境挑战已经到达极限,民众已经无法容忍进环保"不作为"。不管多么艰难曲折,中国的国内环境政策必须向更为严格的方向发展。这一内政变化,如果真能成为现实,恰好与新国家主席习近平的表态一致。3月19日,习近平主席在接受金砖国家媒体联合采访时表示:“中国将在力所能及范围内承担更多国际责任和义务”。这是否能够为中国环境外交带来渐进式的改变,尚待观察。但确定无疑的是:中国环境外交亟需新思维,这不仅是国际社会的期许,更是国内环境现实的要求。

另一方面,从国际角度讲,多边环境进程必须明确自己在促进中国环境治理中的定位。这些进程必须在建构国际环境法的过程中善用“巧实力”、设计得更“聪明”。如果最近在联合国环境规划署(UNEP)框架下展开的汞公约谈判能为我们提供某些借鉴的话,那恐怕就是:指望仅仅用国际法倒逼中国做出大跨步式的政策改变,往往过于一厢情愿。以汞公约中对煤电厂大气排放的规定为例,中国很难在国内尚未计划或贯彻相应标准的情况下,就在国际上做出更大幅度的承诺。

对国际制度建构来说,其设计必须建立在对中国环境法律、国内政策运行方式、以及中国外交传统和行事方式充分理解的基础之上。否则,将很容易出现国际预期与中国实际的不对称——国际与国内政策脱节的病症。

这种病症的一个典型表现,是高估作为谈判主体的中国政府,在管理社会不同利益相关者、并确保履约的能力。以政府与企业、个人的关系为例,政府的目的通过出台政策达到,但在贯彻过程中,往往会出现各种扭曲现象,甚至导致政府履约失败。由于无法有效控制走私者和消费者行为,与中国有关的猖獗野生动物走私,就是一个典型的例子。

国际机制能发挥的作用当然取决于不同公约进程的具体情况。总体来说,国际机制应该起到的是催化和推动的作用。为了发挥这种作用,国际机制需要异常精细和微妙的设计,其中最重要的是,应该努力思考如何让它与中国国内的环境治理更有效地联系起来。

国际气候谈判为例,在减排这样的核心议题之外,推动数据透明度(MRV)这样的问题,就能不仅在国际上加强彼此互信,也有利于推进各国自身盘查家底。再如,《气候变化框架公约》下的《京都议定书》,其核心是赋予《公约》附件一国家全经济体量化减排目标。不可否认,这种法律框架抓住了温室气体减排的主要矛盾。然而,在德班决议下构建新气候机制的尝试中,这种“单核”法律义务是否仍是最佳选择?特别是,新气候机制将适用于所有国家,“单核”安排是否足以兼容各国不同的国内法律安排?能否做到包容并最大程度地释放不同国家温室气体减排、能源结构转型的潜力?

总之,如果不能将中国的政策法律环境精确地计算进国际机制的框架,将既不利于中国的环境保护,也会让国际关系中的集体环境治理面对最低共同收益点的窘境。全球的环境危机已经非常严重,同时亟需中国的密切参与,世界在这方面对中国的了解却还只停留在初学者水平。

最后,国际进程的催化作用需要与两种极端思路划清界限,它们在国际治理中相当常见。那就是激进强硬的生拉硬推、甚至缺乏建设性的中国谩骂,以及多边机制悲观主义者的“放弃中国”论调。这种理论忽略了国际环境机制能给这个国家带来的切实改变——如果没有斯德哥尔摩,中国的环境治理意识和行政框架恐怕将被耽误多年;就算是被公认为溃败的哥本哈根气候会议,也催生了中国的减排承诺,以及中国公众、非政府组织在气候议题上的启蒙和持续关注。这种效应在一个更长的时间维度上将有不可估量的影响。

那么,到底应该如何与中国巨人互动?在中国重新认识这个世界的同时,这个世界也紧迫地需要对待中国的新思维。只要这个重磅角色活跃于国际环境治理的谈判桌边,这一挑战将会一直伴随中国和世界,而其难度恐怕只会加大不会减小。人们必须学会如何与多边环境进程中的中国相处,对于中国的谈判者来说,也是一样。

 —— 绿色和平气候与能源项目主任  李硕

 

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