环保部成立一周年——回顾与展望

新闻稿 - 2009-03-26
2008年3月27日,中华人民共和国环境保护部揭牌成立。面对严峻的环境危机,环保部的任务十分重大,公众也对新成立的环保部寄予厚望。

面对严峻的环境危机,环保部的任务十分重大,公众也对新成立的环保部寄予厚望。

环保部升格后的一年时间,我们在媒体上不再见到"环保风暴",更多的是看见环保部在对中国的环境危机进行系统性的调查和推进根本性的解决方案。我们观察到中国的环境治理正从过去的仅依靠行政手段,进入到更全方位的治理方式,以更多样化的手段控制和治理污染。节能减排的指标在2008年取得了更大的进展;面对5•12大地震等突发事件,环保部的迅速反应防止了更多次生环境灾害的发生。最近,我们也发现中国政府和环保部在面对经济危机时,仍然坚持节能减排的目标,仍然坚持不能以牺牲长远的环境利益来换取短期的经济增长。这些都值得肯定。

同时,我们也看见中国的环境问题依然严峻,扭转环境恶化的趋势仍然任重道远。环保部一方面努力寻找行政手段以外的方法控制和治理污染,但升格以后环保部的行政力量,特别是监督和执法能力仍然未见显著的提升,地方上"有法不依,执法不严"的问题仍然普遍;讨论多时的"绿色GDP"和改革官员考核制度雷声大雨点小,没有根本上触动垂直管理缺失的制度问题。面对巨大和紧迫的环境危机,以及社会和公众的殷切期望,环保部的行政力量仍然不够,环保部的牙齿还不够锋利。

我们希望从民间环保组织的角度对环保部成立一年以来的工作进行一些回顾,希望对中国环境保护的讨论有所裨益,也更希望能对接下来一年中面对更大挑战的中国环境保护工作提出建议。

中国正面临着一场席卷全球的经济危机。我们相信,面对经济和环境的双重危机,中国政府可以而且应该投入更多的资源到环境保护的领域,特别是大力发展可再生能源、提高能效、和推动环保产业的发展,在刺激经济增长和创造绿色就业机会的同时,带领中国踏上可持续发展的道路。未来一年将是历史性的一年,中国对环境保护和可持续发展的承担将接受巨大的考验。

一、环保部在中央政府中的地位增高,对国家政策的影响力增大。

环保总局由局升格为部,标志着环保部门由国务院直属单位变为国务院的组成部分,过去只能列席国务院会议的环保部门,如今对国务院内部决定有了发言权。这有利于国家发布重要决策时充分考虑其环境影响,有利于环保部协调其它政府部门对环境进行治理。

环保部在过去一年基本完成环保宏观战略研究,在回顾和总结30年环境保护经验教训的基础上提出了有中国特色的环境保护新道路,为政府工作和"十二五"规划提供了参考。

在经济危机来临之时,环保部以言行证明了中国政府在刺激经济增长的同时,不放松环保"防火墙"的决心和举措。面对各地方环保部门纷纷缩减环评时间的情况,环保部发布《关于当前经济形势下做好环境影响评价审批工作的通知》给地方环保局,要求其不能放松对"两高一资"项目的把关。环保部还先后发布新的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》和《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录》及《环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目目录》,将环境影响大的项目审批权收回环保部,严格限制对污染项目的审批。比如,对高污染的火电项目,根据2002年的规定,只有本期装机20万千瓦及以上才需要环保部审批,而2009年的新规定是全部火电项目都需要环保部审批。截止2009年2月,在环保部受理的194个项目中,有14个被暂缓或是不予审批。

但是,相比其它政府强势部门,环保部的力量还比较薄弱,在一些问题的管理权限上又与其它部委存在交叉问题。在2008年底首次公开的四万亿投资结构中,生态环境方面的投资为3500亿,约占9%;但到2009年3月,在"听取了专家、地方和部门以及社会舆论等方方面面的意见后",生态环境方面的投资被减少到2100亿,约占5%。

展望:我们希望中央政府和其它部委给予环保工作更多的支持,从政策法规手段到环境执法配合,从中央横向协调到地方纵向管辖,让环保部在政策制定和实施中发挥更大的作用。在经济危机中努力保增长的大政策下,环保部是否可以得到负责经济发展的部委的支持和配合,继续坚守环保"防火墙"和环境保护的长远利益,将说明升格后的环保部在国家大政策的讨论和决议上是否得到充足的重视。

二、环保手段多样化,逐步建立和完善环保经济政策体系

中国的环境治理依赖行政手段,但因为中央的环保部门对地方欠缺垂直管理的权力,中央的环保政策并不一定能够上行下效。在过去一年,环保部通过与其它部委的合作,建立了一套比较完整的环保经济政策体系,以经济和财政手段来推动国家的环保政策和目标。相比其它的行政部门,环保部在探索多样化的管治手段方面,表现出了更多的创新精神和开放合作的态度。

"绿色信贷"政策让环保信息进入银行征信管理系统,是环保部门和银行业联手抵御企业环境违法行为的重要经济手段,从资金源头坚决切断"两高一资"企业的生存和发展命脉。在 "绿色证券"的实施中,环保部通过对上市公司的环保核查,督促27家公司投入3.5亿元治理污染。对于发生重大环境污染事故后,企业无力承担巨额的赔偿和治污费用,受害者得不到及时补偿,造成的环境破坏只能由政府"买单"的问题,"绿色保险"提出了解决方案,这项制度目前已经在湖北开始实施。通过公布高污染、高环境风险产品名录,取消"两高"产品的出口退税和禁止其加工贸易的"绿色贸易"制度,不仅是对中国自身的环境和公众健康负责,也履行了环保国际义务。

绿色和平相信环境经济政策体系的严格执行对解决中国环境危机必不可缺,但是环保部的行政和执法能力仍然有待加强。目前环保部没有直接垂直管辖权,讨论多时的环保政绩还未纳入政府官员的考核范畴,且环保部门的行政处罚需要服从当地政府的决定。因此,环保法规、政策的执行被地方打了折扣,"有法不依、执法不严"的状况并没有得到显著的改善。在某些地方,环保官员的工作变成政府为企业提供服务,变成走形式,甚至形同虚设。

展望:环保经济政策的建立固然重要,但是要让这些政策真正"活起来",还有很长的一段路,我们期望环保部继续推进这些政策的全面落实。这其中除了环保部的努力外,也需要负责经济、财政和贸易的政府部委、地方政府和银行的有力配合。在金东纸业上市环保核查的案例上,民间环保组织对金东纸业的污染行为提出了意见,得到了环保部的充分重视,并责令地方环保官员进行调查和整改,也显示出社会团体和公众可以参与环保经济政策的落实。更重要的是,环保指标必须被纳入到政府官员的考核范畴,否则中国的环境危机难以出现根本性的改善。

三、推动信息公开,欢迎公众参与

近年,环保部门不断强调公众和舆论的监督对环境保护的重要性。2008年5月1日,由中国环境保护部颁布的《环境信息公开办法(试行)》正式生效,在环境信息公开方面迈出坚实的一步,对促进公众监督和参与有着积极意义。

《环境信息公开办法(试行)》是继国务院颁布的《政府信息公开条例》后,中国在环境信息公开方面的第一项正式法规。该法规要求企业公开环境信息,进一步维护公众的知情权,为推动公众参与环境保护和监督企业污染打下了基础。随之,许多地方环保部门相应出台各地的实施细则。公众对环保的参与热情日渐高涨。

但是,环境信息公开制度在具体执行方面却出现了问题。在我们观察到的一些个案中,各地方环保部门以诸种理由(例如以"商业机密"为由)拒绝公布公众申请的环境信息。虽然,这一问题似乎可以归咎于地方环保官员缺乏经验和意识,但《环境信息公开办法(试行)》缺乏指导性的法规解释,使到信息公开未能有效贯彻落实。

此外,目前公众可以看到的环保部公开的信息还相当有限。例如,公布的环评报告只是简本,各地方环保局对于环评相关规定和项目审批的公开程度更是参差不齐,比如天津市的建设项目环评公布只到2005年,而山西省更没有新批准建设项目的公示。

展望:信息公开和公众参与对中国的环境保护至关重要。全社会的积极参与将帮助环保部在有限的资源下更好地开展工作,监督企业的污染行为,发现各地的各种环境问题。环保部是否可以完善这方面的政策并有效执行,将受到社会各界的密切关注。绿色和平建议环保部对环境信息公开进行更为详细清晰的界定,例如何种信息属于商业机密,以杜绝地方环保官员利用管理办法的模糊性,而对环境信息进行有选择性的公布。

四、节能减排、污染治理取得一定成效。

温家宝总理在今年政府工作报告中说,"2008年中国单位国内生产总值(GDP)能耗比上年下降4.59%,化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少4.42%和 5.95%。"一系列数字表明,我国能耗降幅呈现逐年加大的良好势头,主要污染物减排也取得重要进展,节能减排工作正扎实推进。同时环保部的第一次全国污染源调查完成,为污染控制和防治打牢了基础。水专项启动,淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治和环保重点城市饮用水水源地保护工作也在进行之中。

然而,目前中国环境问题依然严峻。全国地表水劣Ⅴ类水质比例为23.1%,湖泊富营养化仍突出;饮用水源地取水仍有23.6%超过Ⅲ类标准。黄河支流、太湖、滇池、洪泽湖仍为重度污染。去年全年,81个环保重点城市的空气质量超标283次,重污染34次。盐城饮用水污染等突发环境事件时有发生。

展望:未来一年将初步决定中国节能减排的目标是否可以如期完成。环保部是否可以通过过去一年建立的环保治理手段和全国污染源普查等工作,来实现中国的环保目标,也将成为未来一年全国及其它国家的关注点。更重要的是,国务院和各部委正陆续展开"十二五"计划的研究和制定工作,我们期望节能减排和环境保护在下一个五年计划中得到更高度的重视,才可以扭转环境恶化的趋势。

在经济危机席卷全球的今天,中国政府已经出台包括四万亿投资在内的一系列刺激经济措施,以扩大内需、保持增长。能否将经济危机转化成产业结构调整和可持续发展的契机,将成为对环保部乃至整个中国政府的一次重要考验。

既要"保增长"也不能放松"保环保",环保部肩上的担子毫不轻松。我们很欣喜地看到,自中央出台关于扩大内需、促进增长部署以来,环保部仍能坚持可持续发展的原则,在共受理环评申请的195个项目中,对存在环境隐患、总投资达1040亿元的 14个化工、石化、钢铁、火电、造纸等项目,实行了暂缓审批或者是不予批复。

大力发展可再生能源,提高能效,推动环保产业的发展,创造更多绿色就业机会的机遇就在眼前。我们期待着看到一个能够有效推进中国环境保护的环保部,在危机中"咬定青山不放松",推动中国政府带领中国人民走向一个更加绿色的未来。

请参阅:

绿色和平中国项目总监卢思骋:中国升格环保部,尚不足以扭转环境污染

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