Проблемы лесной отрасли в России

С 1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс Российской Федерации. Проект нового Лесного кодекса, разработанный в 2003 году Министерством экономического развития и торговли, стал самым спорным российским законопроектом природно-ресурсного блока за последнее десятилетие.

Проект вызвал крайне негативные оценки со стороны подавляющего большинства специалистов лесной отрасли, объединив позиции различных заинтересованных сторон - работников лесного хозяйства, лесопромышленников, неправительственные природоохранные организации, органы государственной власти многих субъектов Российской Федерации.

Более подробно о последствиях реформы лесного законодательства можно прочитать в публикации “К двухлетнему юбилею нового Лесного кодекса Российской Федерации”.

Проблемы
Последствия
Решения

Проблемы

К числу основных проблем нового Лесного кодекса относятся следующие.

1. Ликвидация экологической экспертизы проектной документации, связанной с использованием лесов и земель лесного фонда (закон о введении в действие, ст. 19). Фактически ликвидируется единственный механизм, дающий возможность экспертной оценки экологической безопасности планируемой деятельности в области лесного хозяйства специалистами в области охраны природы, а также обеспечивающий возможность участия граждан в управлении лесами на стадии планирования деятельности (в форме общественных слушаний).

2. Создание условий для роста захватов земель защитных лесов под застройку с соответствующими ограничениями доступа граждан в леса и нарушением экосистемных функций защитных лесов в густонаселенных районах России. Застройка защитных лесов постоянными или временными (на срок аренды, т.е. 49 лет) сооружениями возможна под видом организации охотничьего хозяйства (ст. 36), рекреационной деятельности (ст. 41) и религиозной деятельности (ст. 47).

3. Создание условий для нерегулируемой приватизации лесов без возложения на собственников обязательств, связанных с охраной леса как элемента природной среды. Кодекс дает возможность приватизации лесов, расположенных не на землях лесного фонда (включая леса на землях поселений), а также лесов, статус земель которых не ясен (например, значительной части сельских лесов, учитываемых в Государственном учете лесного фонда как леса, но произрастающих при этом на землях, учитываемых как земли сельскохозяйственного назначения).

4. Отсутствие положений, стимулирующих лесопользователей к ведению лесного хозяйства и воспроизводству лесов. Кодекс возлагает на лесопользователей (арендаторов) всю полноту ответственности за выполнение лесохозяйственных мероприятий, но при этом не определяет, в каком объеме эти мероприятия должны проводиться, и не предусматривает ясной ответственности лесопользователя за их не проведение. Фактически это создает условия для истощительного лесопользования, при котором меры по воспроизводству лесных ресурсов не соответствуют объемам их изъятия.

5. Разрушение существующей системы органов лесного хозяйства и государственной лесной охраны без явного указания на то, как должна быть организована новая система. В условиях возникающего дефицита финансирования органов лесного хозяйства (связанного с ликвидацией источников "собственных средств" этих органов, не компенсирующейся из бюджета) это, скорее всего, приведет к резкому сокращению органов лесного хозяйства и утрате ими дееспособности как минимум на один-два года после принятия нового кодекса.

6. Объединение полномочий по организации использования и контролю за использованием лесных ресурсов у органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (которые в первую очередь заинтересованы в их использовании), что приведет к резкому ослаблению контроля в области организации лесопользования, и может повлечь за собой быстрое истощение лесных ресурсов на значительных территориях, а также прямо противоречит провозглашенным Президентом РФ принципам проведения административной реформы.

7. Возможность застройки земель национальных парков под видом строительства, реконструкции и эксплуатации физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур (ст.18 Федерального закона «О введение в действие Лесного кодекса Российской Федерации»).

8. Изобилие формулировок и положений, или допускающих множественное толкование, или требующих для своего толкования специальных нормативов и инструкций. Общее количество нормативов, прямо предусматривающихся кодексом, составляет 42, а с учетом нормативов регионального характера - не менее 78. В настоящее время нормативов, полностью соответствующих требованиям нового Лесного кодекса, нет, и на их качественную разработку может потребоваться несколько лет. Без принятия всех нормативов кодекс представляет собой закон непрямого действия, реализация которого может привести к значительному росту коррупции.

9. Уничтожение одной из важнейших категорий защитности лесов первой группы - запретных полос лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб. В ряде регионов России данная категория защитных лесов обеспечивает сохранность важнейшего для экономики и жизни населения природного ресурса - промысловых рыб, и существование запретных полос по берегам нерестовых рек имеет ключевое значение для населения. Кодекс полностью ликвидирует нерестозащитные полосы, сокращая размер защитных лесов вдоль нерестовых рек до размеров водоохранных зон, установленных Водным кодексом.

10. Создание условий для массового сокращения занятости в лесном секторе, в первую очередь в лесных деревнях и поселках, где альтернативной занятости практически нет. Массовое сокращение становится возможным из-за реформы органов лесоуправления (потеря до 150 тысяч рабочих мест в ближайшие два года) и исключительно аукционного порядка предоставления аренды, не позволяющего учитывать социальную значимость лесопользователей (потеря до 350 тысяч рабочих мест в ближайшие два-три года). Массовое сокращение занятости неизбежно послужит причиной роста нищеты населения и увеличения количества незаконных рубок как основного заработка в новых условиях.

В совокупности указанные недостатки нового Лесного кодекса неизбежно приведут к серьезному ухудшению экологической обстановки в лесах России и социальной напряженности в лесных деревнях и поселках. Нищета и безработица в лесных поселках, в сочетании со слабостью государственного контроля за лесами, являются главными причинами незаконных рубок в России.

Последствия

Экологические

1. Массовая и слабо контролируемая застройка зеленых зон городов и поселков (прежде всего - Москвы, Санкт-Петербурга и других крупнейших городов России), водоохранных зон, и в целом привлекательных для застройки лесов.

По новому кодексу арендатор леса (в аренду может быть отдан практически любой участок леса, и по передачу в аренду зеленых зон и водоохранных лесов ограничений не предусматривается) будет иметь право "возводить охотничьи избушки и другие строения" без каких-либо разрешений и согласований. То есть - чтобы построить коттедж в лесу, будет достаточно взять этот лес в аренду и объявить коттедж "строением, связанным с ведением охотничьего хозяйства".

2. Усиление заготовки древесины в защитных лесах, в том числе в зеленых зонах и водоохранных лесах. Наиболее вероятно, что при этом будут применяться самые примитивные и дешевые виды рубок, поскольку никаких конкретных ограничений по видам и технологиям рубок новый кодекс не содержит.

Социальные

1. Потеря рабочих мест и рост безработицы в лесных деревнях и поселках.

Новый кодекс предусматривает ряд изменений, которые могут привести к серьезным потерям рабочих мест в лесных деревнях и поселках. Много рабочих мест может быть потеряно по двум причинам: из-за того, что государственные органы лесного хозяйства больше не будут сами проводить лесовосстановительные мероприятия и уход за лесом, и из-за того, что новый (аукционный) порядок доступа к лесным ресурсам дает преимущества тем компаниям, которые не связаны социальными функциями и обязательствами. Из-за этого в ближайшие три года могут быть потеряны до полумиллиона рабочих мест, причем в основном в лесных поселках, где альтернативной работы почти нет.

2. Сокращение прав граждан на пользование ранее общедоступными благами и полезностями леса.

Одна из статей кодекса одновременно предусматривает право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах, и одновременно с этим разрешает закрывать леса для доступа граждан в тех случаях, когда, по мнению арендатора, это противоречит целям лесопользования (для этого арендатору будет достаточно заручиться согласием органа местного самоуправления). А вот доказать, что запрет на посещение лесов введен незаконно, граждане смогут только через суд - что в наших условиях долго и сложно.

Экономические

Несмотря на заявления сторонников принятия кодекса, делающих упор именно на экономическую составляющую, реальные экономические результаты принятия нового кодекса, скорее всего, окажутся отрицательными (или, в лучшем случае, никакими).

Связано это с тем, что новый кодекс не устраняет ни одну из важнейших существующих проблем, мешающих эффективному развитию лесной отрасли, и при этом создает новые. Например, хозяйственная деятельность в лесу как была до мелочей зарегулирована сотнями противоречивых инструкций, так и будет ими зарегулирована по новому кодексу. Более того: в дополнение к ведомственным нормативным документам вводится еще один, дополнительный, тип регулирующих документов - технические регламенты.

Кроме того, новый Лесной кодекса (как и ныне действующий) не создает никаких стимулов к развитию эффективного лесного хозяйства и воспроизводства лесных ресурсов. Соответственно, после его принятия лесопользование так и будет развиваться за счет "проедания" тех ресурсов, которые веками накапливались самой природой, без равноценного уровня их воспроизводства.

Решения

К сожалению, получить четкий и профессиональный кодекс уже вряд ли удастся. Для этого его придется переписать заново, да и работу эту поручить совсем другим разработчикам... Однако снизить ущерб от его принятия еще можно. Для этого необходимо внести в проект следующие изменения.

1. Включить специальную статью, устанавливающую требования к ведению лесного хозяйства в защитных лесах (заповедниках, национальных парках и др.). Важно, чтобы эта статья предусматривала запрет на застройку защитных лесов, а также введение приемлемых для них форм и методов рубок.

2. Исключить формулировку, которая позволяет арендаторам закрывать гражданам доступ в леса, находящиеся у них в аренде. Таким правом должны обладать только органы государственной власти.

Особенно важно, чтобы в кодексе было закреплено право граждан на свободное посещение зеленых зон населенных пунктов и водоохранных лесов.

3. Включить в проект статью, которая будет четко определять, какие документы и в каком случае свидетельствуют о законности рубки. Дело в том, что новый Лесной кодекс ликвидирует систему лесорубочных билетов и ордеров. Эти документы позволяли отличить законно заготовленную древесину от незаконной. Поскольку никакой альтернативы лесорубочным билетам новый кодекс не устанавливает, остается совершенно не понятным, каким образом отныне будет подтверждаться законность той или иной рубки.

4. Включить в проект статью, которая определит, кто и как будет управлять лесным хозяйством на местном уровне, т.е. какие структуры и в каком объеме будут выполнять функции современных лесхозов и лесничеств. Необходимо, чтобы существование государственной охраны на местном (районном, муниципальном) уровне было закреплено самим Лесным кодексом.

5. Не допустить возможности приватизации лесов непосредственно на основании нового Лесного кодекса, без проведения общественного обсуждения вопроса о приватизации лесов.

Необходимо, чтобы лесная приватизация регулировалась специальным федеральным законом, который должен быть принят с учетом всенародного обсуждения, правил и принципов приватизации лесов и земель лесного фонда, а также с учетом того, в каких случаях вообще такая приватизация возможна. Поскольку вопрос о приватизации лесов и земель лесного фонда жизненно важен для большинства жителей России, целесообразно вынесение этого вопроса на всенародный референдум.

После принятия Лесного Кодекса в 2006 году система управления лесами в России претерпела кардинальные изменения. Закон предусматривает передачу управления лесами на региональный уровень, однако закрепляет за федеральными службами финансовые и нормативно-правовые рычаги воздействия. Бесправная ответственность на местах и противоречивость законодательной базы усложняют итак нелегкую ситуацию в лесном хозяйстве России.

В лесных отношениях можно выделить три типа полномочий – по управлению, контролю и надзору, а также осуществлению хозяйственной деятельности в лесах. Они в равной степени относятся и к лесопользованию, целью которого является получение прибыли от использования лесных ресурсов, и к лесному хозяйству, существующему для восстановления, поддержания, и охраны леса.

Лесоуправление: организация и осуществление передачи лесных земель в пользование (аренда, купля-продажа), организация действий по охране от пожаров и защите от вредителей леса, по восстановлению и лесоразведению, по инвентаризации лесов и лесоустройству.

Контроль и надзор: проверка соблюдения законодательства, противопожарной безопасности в лесах (пожарный надзор), условий договора аренды и купли-продажи и другой деятельности в лесу (лесной контроль и надзор), привлечение нарушителей к ответственности и другая надзорная деятельность.

Хозяйственная деятельность: все виды рубок, лесовосстановление и лесоразведение, уход за лесом, охрана от пожаров и их тушение, защита от вредителей и другие виды деятельности в лесу.

Новая система распределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, различными лесными ведомствами и лесным бизнесом до сих пор находится в состоянии непрерывного реформирования.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ

Правительство - вносит в государственную Думу проекты законов в сфере лесных отношений, переводит лесные земли в земли других категорий.

Федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за леса

1. Министерство сельского хозяйства - вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере лесных отношений (за исключением лесов на федеральных особо охраняемых природных территориях, землях обороны и населенных пунктов). Непосредственно ему подчиняются Рослесхоз и Россельхознадзор.

Рослесхоз (Федеральное агентство лесного хозяйства) – распределяет финансовые средства между регионами и обеспечивает пополнение федерального бюджета лесными доходами, готовит документы на перевод лесных земель в земли других категорий, устанавливает границы лесничеств и лесопарков, защитных лесов и особо защитных участков, отвечает за лесоустройство, инвентаризацию лесов, лесоразведение, а также управление лесами Московской области через подведомственные структуры. Агентство имеет только межрегиональные подразделения в федеральных округах и территориальный орган по Московской области и г. Москве.

Россельхознадзор (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору) – осуществляет контроль за выполнением регионами переданных им полномочий, пожарный надзор в лесах, а также лесной надзор и контроль в лесах Московской области. Служба имеет территориальные органы в регионах и федеральных округах.

2. Министерство природных ресурсов и экологии – осуществляет управление лесами на землях федеральных особо охраняемых природных территорий. Непосредственно ему подчиняются Росприроднадзор и администрации особо охраняемых природных территорий.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) – проводит контроль и надзор (в том числе пожарный) за лесами на землях федеральных особо охраняемых природных территорий.

Администрация особо охраняемой природной территории – осуществляет хозяйственную деятельность в лесах (в том числе тушение пожаров) и частично управление лесами на местах.

3. Министерство обороны – осуществляет полное управление, контроль и надзор за лесами на землях обороны. Хозяйственная деятельность возлагается на некую подведомственную структуру, которая до сих пор не определена.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ

Администрация субъекта – отвечает за создание непосредственно подчиняющегося ей органа управления лесами в регионе.

Орган управления лесами в регионе – отвечает за управление лесами, в том числе за планирование хозяйственной деятельности и передачу лесов в пользование, за борьбу с лесными пожарами, а также за обеспечение возможности использования лесов гражданами для собственных хозяйственных нужд (например, заготовки дров). Все средства на эту работу распределяются из федерального бюджета Рослесхозом. Какие конкретно органы власти отвечают за управление лесами на уровне каждого региона - решают региональные администрации. Непосредственно ему подчиняются лесничества и лесопарки.

Лесничество и лесопарк – осуществляют функции управления на местном уровне и иногда контроля и надзора за деятельностью арендаторов. Полномочия между лесничествами/лесопарками и органом управления лесами распределяют в каждом отдельном регионе по-разному.

МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ

Администрация поселений – осуществляет управление, контроль и надзор, в городских лесах и в лесах на землях поселений. Хозяйственная деятельность проводится силами подведомственных им структур и частично – самих администраций.

БИЗНЕС-СТРУКТУРЫ

Арендатор-лесопользователь – на основании договора отвечают за хозяйственную деятельность (за охрану, в том числе от пожаров, и за все лесное хозяйство - от содержания и развития лесных дорог до восстановления лесов на вырубках и гарях и ухода за этими лесами) на арендованных или предоставленных в другие виды пользования лесных участках.

Хозяйствующая структура – на основании договора отвечают за хозяйственную деятельность в лесу на землях вне аренды. Образовываются чаще всего на базе бывших лесхозов и иных предприятий, выигравших аукционы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов.

Рубки в лесном хозяйстве

Новое лесное законодательство, и в первую очередь Лесной кодекс, внесли существенные изменения в ранее существовавшую классификацию рубок и в требования к их проведению. Ниже приводится упрощенная схема групп и видов рубок леса по состоянию на конец 2008 года.

(Нажмите на схему, чтобы ее увеличить)

Несмотря на ряд положительных нововведений касающихся сохранения биологического разнообразия и природных ценностей леса, а также уточнения технологии проведения рубок, новые правила заготовки древесины имеют существенные недостатки:

- запрещается оставление деревьев на участке, даже если рубить его нецелесообразно - запрещается оставлять высокие пни, хотя заниматься лесовосстановлением они не мешают;

- предусматривается маркировка всех деревьев при выборочной рубке, что не дает специалистам в области лесного хозяйства проводить самостоятельный отбор деревьев, существенно замедляет и удорожает процесс лесозаготовки;

- не устанавливается никаких требований к рубке отдельных деревьев – конечно же, в такую выборку попадут лучшие экземпляры;

- предусматривается возможность увеличения участка под рубку в 1,5 раза;

- устанавливается требование к прямоугольности лесосеки, невзирая на биологические особенности леса (породный состав, сомкнутость древостоя и т.д.);

- не предусматривается ограничения на рубку на крутых склонах.

Правилами ухода за лесами предусматриваются рубки обновления, переформирования и реконструкции, по сути являющиеся типичными промышленными рубками лучших участков леса. В Правилах речь идет о “реконструкции малоценных лесных насаждений”, но определение “малоценности” столь расплывчато, что под него можно подвести любой участок леса. Фактически же легализуется проведение сплошных рубок в любых лесах, в том числе там, где сплошные рубки запрещены Лесным кодексом.