ศาลปกครองสูงสุดอ่านคำพิพากษากรณีสารพิษตะกั่วปนเปื้อนในลำห้วยคลิตี้

เรื่องราว - มกราคม 16, 2556
ระหว่าง ชาวบ้านคลิตี้ล่าง จำนวน ๒๒ คน (ผู้ฟ้องคดี) กับ กรมควบคุมมลพิษ (ผู้ถูกฟ้องคดี) วันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ เวลา ๙.๐๐ – ๑๐.๑๐ น. คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๗๔๓/๒๕๕๕

 
1. สรุปคำพิพากษา

เมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ เวลา ๙.๑๕ น. ศาลปกครองสูงสุดได้อ่านคำพิพากษากรณีสารพิษตะกั่วปนเปื้อนในลำห้วยคลิตี้ ระหว่างชาวบ้านคลิตี้ล่าง (ผู้ฟ้องคดี) กับ กรมควบคุมมลพิษ (ผู้ถูกฟ้องคดี) โดยศาลได้วินิฉัยประเด็นสำคัญ ๓ ประการ ดังนี้

๑.๑ กรมควบคุมมลพิษละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดล่าช้าเกินสมควรหรือไม่

กรมควบคุมมลพิษมีหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติด้านการควบคุมมลพิษและกฎหมายอื่นในการจัดทำแผนหรือกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันหรือแก้ไขอันตรายอันเกิดจากการแพร่กระจายของมลพิษที่มีผลกระทบต่อคุณภาพแหล่งน้ำ แก้ไขอันตรายจากการแพร่กระจายของสารอันตรายโดยจัดทำไว้ล่วงหน้าเพราะเมื่อเกิดปัญหาจะสามารถเข้าแก้ไขสถานการณ์ได้ทันท่วงทีไม่ก่อให้เกิดความเสียหายรุนแรง โดยเริ่มตั้งแต่การจัดทำแผน ประสานงานปฏิบัติตามแผน และติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามแผน แก้ไขอันตรายจากการแพร่กระจายของมลพิษและสภาวะแวดล้อมเป็นพิษที่มีผลกระทบต่อคุณภาพแหล่งน้ำหรือที่เกิดจากการจัดการสารอันตรายและกากของเสียที่ไม่ถูกต้อง รวมทั้งการประสานการกำหนดเขตควบคุมมลพิษ ตลอดจนดำเนินการฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม[1]  อีกทั้ง กรมควบคุมมลพิษมีหน้าที่รับรองสิทธิตามรัฐธรรมนูญที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพและอนามัย สวัสดิภาพหรือคุณภาพชีวิตของตนในท้องถิ่นของตน  

ดังนั้น ศาลจึงวินิจฉัยดังต่อไปนี้
(๑) กรมควบคุมมลพิษไม่ได้ดำเนินการจัดทำแผนการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมและมาตรการในการควบคุมป้องกันและแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมอันเนื่องจากภาวะมลพิษ อีกทั้งไม่ได้จัดทำแผนปฏิบัติการฉุกเฉินไว้ล่วงหน้า ดังนั้น ศาลเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด
(๒) กรณีที่กรมควบคุมมลพิษปล่อยปละละเลยไม่ประสานและควบคุมตรวจสอบให้มีการปฏิบัติการตามแผนที่กำหนดอย่างทันท่วงทีเป็นเหตุให้สารตะกั่วที่ขุดลอกและวางไว้ข้างลำห้วยกลับแพร่กระจายไปที่ลำห้วยอีกครั้ง ศาลเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
(๓) กรณีที่กรมควบคุมมลพิษได้จัดเตรียมเครื่องมือและอุปกรณ์เพื่อก่อสร้างเขื่อนดักตะกอนที่ปนเปื้อนสารตะกั่วในช่วงเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ เป็นเวลาสามปีนับแต่ทราบเหตุ ศาลเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
(๔) กรณีที่กรมควบคุมมลพิษอ้างว่าต้องประสานกับกรมป่าไม้เพื่อขออนุญาตดำเนินการฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ซึ่งอยู่ในพื้นที่เขตป่าสงวนแห่งชาติโดยประสานในช่วงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ เป็นเวลาเก้าเดือนนับแต่ทราบเหตุ ศาลเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร
(๕) กรณีที่กรมควบคุมมลพิษได้ประเมินค่าเสียหายและประสานไปยังสำนักงานอัยการจังหวัดกาญจนบุรีเพื่อดำเนินการฟ้องร้องเรียกค่าใช้จ่ายในการขจัดมลพิษจากบริษัท ตะกั่วคอนเซนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัดผู้ก่อมลพิษ ศาลเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษได้ปฏิบัติหน้าที่แล้ว
(๖) กรณีที่กรมควบคุมมลพิษได้มีคำสั่งเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๓ แต่งตั้งคณะทำงานเพื่อแก้ไขปัญหามลพิษจากตะกั่วในลำห้วยคลิตี้ที่ประกอบด้วยผู้แทนจากศูนย์ศึกษากะเหรี่ยงและพัฒนา มูลนิธิสืบนาคะเสถียร กลุ่มอนุรักษ์เมืองกาญจน์ และมูลนิธิโลกสีเขียว ศาลเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษไม่ละเลยต่อการให้สิทธิบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จึงเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษได้ปฏิบัติหน้าที่แล้ว
(๗) กรณีที่กรมควบคุมมลพิษได้เสนอถึงแนวทางการฟื้นฟูของบริษัท ตะกั่วคอนเซนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัด และถึงผลการติดตามตรวจสอบคุณภาพน้ำต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ รวมทั้ง ได้เสนอให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติประกาศให้ลำห้วยคลิตี้เป็นเขตควบคุมมลพิษ เมื่อเดือนเมษายน ๒๕๔๘ แล้ว แต่การประกาศให้พื้นที่เป็นเขตควบคุมมลพิษเป็นอำนาจเฉพาะของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ศาลจึงเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษได้ปฏิบัติหน้าที่แล้ว

๑.๒ หากกรมควบคุมมลพิษละเลยต่อหน้าที่จะถือเป็นการละเมิดต่อชาวบ้านคลิตี้ล่างผู้ฟ้องคดีหรือไม่

เมื่อบริษัท ตะกั่วคอนเซนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัดปล่อยสารตะกั่วและกรมควบคุมมลพิษผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดล่าช้าเกินสมควรทำให้มีสารตะกั่วปนเปื้อนในลำห้วยคลิตี้ไม่สามารถนำไปใช้ในการอุปโภคและบริโภคได้จึงเป็นผลโดยตรงต่อการละเมิดสิทธิชาวบ้านคลิตี้ล่างผู้ฟ้องคดี[2]

๑.๓ หากเป็นการละเมิดแล้ว กรมควบคุมมลพิษจะต้องชดใช้ค่าเสียหายหรือดำเนินการแค่ไหนเพียงใด

ในการกำหนดค่าสินไหมทดแทนจากการละเมิดศาลสามารถกำหนดตามพฤติการณ์และความร้ายแรงแห่งละเมิด ซึ่งศาลรับฟังข้อเท็จจริงเป็นที่ยุติว่ามีการปนเปื้อนของสารตะกั่วในน้ำ ดินและตะกอนดินท้องน้ำ สัตว์น้ำ และพืชผัก ทำให้ชาวบ้านคลิตี้ล่างผู้ฟ้องคดีมีภาระค่าใช้จ่ายในการซื้ออาหารทดแทนอาหารที่เคยมีอยู่ในสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติจนถึงปัจจุบัน[3] และศาลได้รับรองสิทธิของชุมชนชาวคลิตี้ล่างในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ โดยศาลพิจารณาถึงวิถีการดำรงชีวิตดั้งเดิมของชุมชนชาวคลิตี้ล่างที่ใช้ประโยชน์จากป่าและลำห้วยคลิตี้ ตลอดจนยืนยันว่ากรมควบคุมมลพิษยังคงมีหน้าที่ดำเนินการฟื้นฟูทุกฤดูกาลและต้องเปิดเผยผลการดำเนินการให้ผู้เกี่ยวข้องทราบแม้ไม่อาจมีแผนการดำเนินการภายใต้กำหนดเวลาที่ชัดเจนได้   
ดังนั้น ศาลจึงวินิจฉัยดังต่อไปนี้

(๑) ค่าเสียหายจากการซื้ออาหารทดแทนอาหารที่เคยมีอยู่ในสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติ นับตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๕ ถึงสิงหาคม ๒๕๔๗ เดือนละ ๗๐๐ บาทต่อคน พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปี รวมเป็นเงินรายละ ๑๗,๓๙๙.๕๕ บาท [4]
(๒) ค่าเสียหายในอนาคต จากการซื้ออาหารทดแทนอาหารที่เคยมีอยู่ในสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติ นับตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๗ ถึงมิถุนายน ๒๕๕๕ เดือนละ ๗๐๐ บาทต่อคน รวมเป็นเงินรายละ ๖๕,๐๐๐ บาท [5]
(๓) ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการที่ชาวบ้านคลิตี้ล่างผู้ฟ้องคดีถูกละเมิดสิทธิในการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ นับตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๗ ถึงมิถุนายน ๒๕๕๕เดือนละ ๑,๐๐๐ บาทต่อคน รวมเป็นเงินรายละ ๙๔,๐๐๐ บาท [6]
(๔) กรมควบคุมมลพิษผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดแผนงาน วิธีการ และดำเนินการฟื้นฟู ตรวจและวิเคราะห์ตัวอย่างน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้ ให้ครอบคลุมทุกฤดูกาลอย่างน้อยฤดูกาลละ ๑ ครั้ง จนกว่าจะพบว่าค่าสารตะกั่วในน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้จะไม่เกินเกณฑ์มาตรฐานเป็นเวลาอย่างน้อย ๑ ปี  

ดังนั้น ศาลจึงพิพากษาว่า  
“พิพากษาแก้คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นเป็น ให้ยกคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นที่พิพากษาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่กรณีไม่ดำเนินการเรียกค่าเสียหายหรือค่าสินไหมทดแทนจากบริษัท ตะกั่วคอนเวนเตรทส์ (ประเทศไทย) จำกัด และให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดแผนงาน วิธีการ และดำเนินการฟื้นฟูตรวจวิเคราะห์ตัวอย่างน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้ ให้ครอบคลุมทุกฤดูกาลอย่างน้อยฤดูกาลละ ๑ ครั้ง จนกว่าจะพบว่าค่าสารตะกั่วในน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้ไม่เกินเกณฑ์มาตรฐาน เป็นเวลาอย่างน้อย ๑ ปี และแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งยี่สิบสองคนทราบโดยวิธีการเปิดเผยโดยต้องทำการปิดประกาศ ณ ที่ทำการผู้ใหญ่บ้านหมู่บ้านคลิตี้ ที่องค์การบริหารส่วนตำบลชะแล ที่ว่าการอำเภอทองผาภูมิ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายให้ผู้ฟ้องคดีทั้งยี่สิบสองคน เป็นเงินรายละ ๑๗๗,๑๙๙.๕๕ บาท คืนค่าธรรมเนียมทั้งสองชั้นศาลแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งยี่สิบสองคนตามส่วนของการชนะคดี ทั้งนี้ ภายใน ๙๐ วันนับแต่คดีถึงที่สุด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก”

2.    ประเด็นพิจารณาต่อไป
๒.๑ การกำหนดแผนงาน วิธีการ และดำเนินการฟื้นฟู โดยให้ชุมชนชาวคลิตี้เข้ามามีส่วนร่วม โดยคำพิพากษาศาลได้รับรองว่ากรมควบคุมมลพิษมีหน้าที่ในการให้สิทธิบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการบำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติได้ หากไม่ดำเนินการย่อมเป็นการละเลยต่อหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด
๒.๒ การกำหนดมาตรการเยียวยาชั่วคราวในระหว่างการดำเนินการฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ ซึ่งรวมทั้งค่าใช้จ่ายในการซื้ออาหารทดแทนอาหารที่เคยมีอยู่ในสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติเดือนละ ๗๐๐ บาทจนกว่าจะฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้เป็นผลสำเร็จ ทั้งนี้เพราะคำพิพากษาได้รับรองว่ากรมควบคุมมลพิษยังคงมีหน้าที่ดำเนินการฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้จนกว่าจะพบว่า ค่าสารตะกั่วในน้ำ ดิน พืชผัก และสัตว์น้ำในลำห้วยคลิตี้ จะไม่เกินเกณฑ์มาตรฐานครอบคลุมทุกฤดูกาลเป็นเวลาอย่างน้อยหนึ่งปีแล้ว ดังนั้น จึงสมควรมีมาตรการเยียวยาชั่วคราวในระหว่างการฟื้นฟูสำหรับภาระค่าใช้จ่ายในการซื้ออาหารทดแทนอาหารที่เคยมีอยู่ในสิ่งแวดล้อมตามธรรมชาติจนถึงปัจจุบัน ตลอดจนมาตรการทางสุขภาพอื่นจนกว่าการฟื้นฟูเป็นผลสำเร็จ

 


[1] กรมควบคุมมลพิษ มีหน้าที่โดยตรงในการ (ก) จัดทำแผนจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อม กำหนดมาตรการในการควบคุมป้องกัน และแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมอันเนื่องมาจากภาวะมลพิษ (ข) ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติด้านการควบคุมมลพิษ (ค) การดำเนินการอื่น โดย
(๑) กองจัดการคุณภาพน้ำ มีหน้าที่จัดทำแผนการจัดการคุณภาพสิ่งแวดล้อมเรื่องน้ำ กำหนดแผนปฏิบัติและเข้าดำเนินการลดมลพิษด้านน้ำ จัดทำแผนฉุกเฉินเพื่อป้องกันและแก้ไขอันตรายจากการแพร่กระจายของมลพิษที่มีผลกระทบต่อคุณภาพแหล่งน้ำ
(๒) กองจัดการสารอันตรายและกากของเสีย มีหน้าที่จัดทำแผนปฏิบัติการและแผนฉุกเฉินเพื่อป้องกันและแก้ไขอันตรายอันเกิดจากการแพร่กระจายของมลพิษและสภาวะแวดล้อมอันเป็นพิษเนื่องจากการจัดการสารอันตรายและกากของเสียไม่ถูกต้อง
(๓) กองนิติการและเรื่องราวร้องทุกข์ มีหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติด้านการควบคุมมลพิษและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง และ
(๔) กองประสานการจัดการมลพิษ มีหน้าที่เสนอความเห็นเพื่อกำหนดนโยบายและมาตรการในภาพรวมเพื่อควบคุม ป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษ ตลอดจนประสานเพื่อกำหนดให้เป็นเขตควบคุมมลพิษ

[2] การที่กรมควบคุมมลพิษไม่จัดทำแผนหรือกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันและแก้ไขอันตรายอันเกิดจากการแพร่กระจายของมลพิษและสภาวะแวดล้อมที่เป็นพิษที่มีผลกระทบต่อคุณภาพแหล่งน้ำไว้ล่วงหน้า ไม่ควบคุมให้มีการขุดลอกฝังกลบตามแผนโดยแผนการฟื้นฟูของบริษัทที่กรมควบคุมมลพิษให้ดำเนินการกลับทำให้สารตะกั่วฟุ้งกระจายและกลับเข้าปนเปื้อนในลำห้วย คลิตี้เพราะทำการฝังกลบในบริเวณที่สูงใกล้ลำห้วยคลิตี้และฝังกลบหน้าดินเพียง ๑๐ ถึง ๑๕ เซนติเมตร และสร้างเขื่อนดักตะกอนเมื่อเวลาล่วงมาแล้วถึงสามปี เป็นเหตุให้มีการปนเปื้อนสารตะกั่วในลำห้วยคลิตี้ตลอดมา แม้กระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๑ ยังคงพบปริมาณตะกั่วในตะกอนดินท้องน้ำซึ่งมีค่าสูงมาก แม้กรมควบคุมมลพิษจะอ้างว่าการฟื้นฟูโดยธรรมชาติจะเป็นที่ยอมรับทั่วไปแต่ต้องใช้เวลานาน จึงส่งผลร้ายโดยตรงต่อชาวบ้านคลิตี้ล่างผู้ฟ้องคดีมีวิถีชีวิตประจำวันที่ต้องใช้น้ำจากลำห้วยคลิตี้ในการอุปโภคบริโภค

[3] โดยศาลได้พิจารณารายงานการประชุมหารือแนวทางการแก้ไขปัญหาปนเปื้อนสารตะกั่วในลำห้วยคลิตี้และรายงานการประชุมคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการปนเปื้อนสารตะกั่วในลำห้วยคลิตี้ระหว่างพ.ศ. ๒๕๕๑ – ๒๕๕๓ ปรากฏผลการตรวจสอบสารตะกั่วมีค่าเกินมาตรฐานคุณภาพแหล่งน้ำผิวดินเป็นบางครั้ง ตะกอนดินท้องน้ำยังคงมีสารตะกั่วปนเปื้อนอยู่สูง สารตะกั่วยังปนเปื้อนในสัตว์น้ำเกินมาตรฐาน โดยมีข้อแนะนำให้ชาวบ้านในชุมชนคลิตี้ล่างต้องปฏิบัติ ดังนี้ (ก) ต้องกรองน้ำก่อนใช้อุปโภค (ข) ต้องกรองน้ำและต้มน้ำก่อนบริโภค และ (ค) ควรหลีกเลี่ยงปลาและสัตว์น้ำอื่นในลำห้วยคลิตี้ นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่กระทรวงสาธารณสุขได้ปิดป้ายงดบริโภคน้ำในลำห้วยชั่วคราว และปัจจุบันจากเอกสารคำชี้แจงลงวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๕๕ ระบุผลการตรวจเมื่อเดือนกันยายน ๒๕๕๔ ซึ่งยังคงไม่สามารถบริโภคสัตว์น้ำได้เพราะยังคงมีสารตะกั่วปนเปื้อนในสัตว์น้ำเกินเกณฑ์มาตรฐาน

[4] ซึ่งเป็นระยะเวลานับแต่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่ากรมควบคุมมลพิษผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่จนถึงวันที่ยื่นฟ้องคดี โดยศาลให้เต็มคำขอ (ศาลปกครองไม่เห็นด้วยกับคำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้นที่กำหนดค่าเสียหายรายละ ๓๕๐ บาทต่อเดือน  ซึ่งเป็นเพียงครึ่งหนึ่งจากคำขอ) 
[5] ซึ่งเป็นระยะเวลานับแต่วันที่ยื่นฟ้องคดีจนถึงวันที่ศาลนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก โดยศาลให้เต็มตามคำขอ 
[6] ซึ่งเป็นระยะเวลานับแต่วันที่ยื่นฟ้องคดีจนถึงวันที่ศาลนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก โดยศาลให้เต็มตามคำขอ