中國環境問題日益惡化,過去數年來備受關注。無論是跨越太平洋的沙塵暴,奧運會信誓旦旦卻令人提心吊膽的空氣質素,從自來水龍頭流出來帶有異味的藍藻水,或是老百姓「散步」抗議的廈門PX項目,中國的環境危機不僅已經影響到整個國家的經濟發展和國際形象,更直接與「民生」與「和諧」掛鉤。

在升格為環保部之前,環保總局屬於「國務院直屬機構」,亦即內地所稱的「副部級」。相比起其他「國務院組成部門」如發改委、農業部等「正部級」部門,環保總局的行政級別較低,權力和資源也較少,亦沒有代表參與由國務院總理主持的會議。

解決政出多門

成立環保部後,最顯然易見的是環境利益得以在重大的政策制訂和項目決策的討論中發出聲音。部長將由國務院直接任命,對於國家重大的政策決策有更大的參與,因此話語權更大,並在問題出現之前就避免,而並非總像救火隊一樣,東邊出了問題去東邊撲,西邊出了問題去西邊救。

一直以來,環保總局有責無權,因為批准污染源頭項目上馬的,是其他級別更高、權力更大的部門。環保總局頂多只能提意見,極其量是個別官員冒丟烏紗之險公開唱反調,如當年反對怒江水電項目修建大壩,通過媒體與利益集團進行博弈。環保總局也沒有辦法指責地方政府,因為地方環保局的領導是地方任命的,薪水是造紙廠、化工廠、煤礦等貢獻的地方財政。

過往另一個讓人頭痛的問題是,環保總局與其他部門之間權責不清、更多是有責無權。以水污染為例,政府部門之間職能交叉重疊,政出多門,形成所謂「九龍治水」的不合理現狀。過去十年國家為治理淮河投資了過百億元,但在部門的推諉之間,河水卻愈來愈髒。

近年環保總局的「環保風暴」從綠色信貸颳到綠色保險再到綠色證券,努力眾人可見,但成效到底如何?早前總局副局長潘岳在接受記者採訪中不無沉重地指出:「有一些省份和金融機構,並沒有實行實質性的綠色信貸政策;即使實行了,也只停留在表面階段。另一方面,高污染高能耗行業由於得到一些地方的政策保護,還有利可圖,有些甚至是短期的暴利行業,因而很難大幅度削減信貸規模。」  

還須公眾參與

環保部設立後可以使得政府對於環保的投入和資源整合變得更加合理,人員配置也可以更充足。在與中央其他部門的對話中,譬如能源框架和節能減排,環保部至少可以有更大的監督權力;同樣,在與地方政府之間的博弈中,部長級的官員和地方官員之間的對話也將同樣產生微妙的變化。

然而,環保部的成立只是扭轉環境惡化之必須條件、卻遠非充份的條件。升級後的「環保部」會否慢慢的演變成更具影響力的「大環保部」?具體的環保部會獲得多大的實際權力和資源去執行中國的環保法規?新的部門又有多大的政治意志及有多聰明的政治手腕去碰躲在「經濟發展」大旗下的那些利益集團?環保部成立後,在保護環境事務上不可或缺的「公眾參與」和「公共監督」會順水跟上嗎?

誠然,沒有絕對完美的政府職能重組。社會經濟民生在不斷變化,對於政府部門職責和角色的期待和需求也在變化。目前對於環境保護的需求前所未有的高,因此,突出相關的政府職能,譬如污染治理、可持續發展、氣候變化等,環境保護得到應有的充分重視,順理成章也順應民意。

(作者為綠色和平中國項目總監盧思騁。本文曾刊登於信報財經新聞,2008年3月15日)