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《始棕要還:官方棕地政策全檢視 (2018-2021)》

作者: 綠色和平

過去數年,棕地已由政策倡議,進入到政策成形階段,一系列收回棕地的措施已暫告一段落。然而,棕地作為最主要的土地供應來源,是否已經被妥善利用?最新棕地發展政策雖仍屬起步階段,卻欠下一步方向,仍有逾千公頃棕地未有具體規劃。本研究透過回顧整份官方《新界棕地使用及作業現況研究》(2019年),及兩階段以棕地群作公營房屋發展的政策文件 (分別是2020年3月及2021年3月)以及其他參考資料,檢視官方棕地政策至今現況與成效。

主要發現:

    1. 棕地政策全方位走數

      a. 土地供應:兩階段只收回47公頃建公屋,最後離政府在2018年「全盤接納」土地供應專責小組的短中期 (110公頃)建議目標的不足一半。

      b. 優先發展棕地:現時仍有最少630公頃棕地被政府完全無視,更未有具體發展計劃,但當局卻不斷強推「明日大嶼」,甚至提出開發缺乏基建的「濕地緩衝區」。

      c. 重置作業:研究範圍中,政府只將26公頃位於露天儲物及後勤工業用途等地帶原封不動,未有跟從2018年土地供應專責小組建議的「透過較完善的規劃及配套設施,提升棕地的土地使用效率」。

      d. 環境修復:在整個官方棕地政策中,只剔除76公頃保育相關地帶的棕地,卻不作任何處理或復修,未有如特首林鄭月娥於2017年的參選政綱中指「若發展潛力不高便應加以保育,回復原本綠色地貌」。

    2. 政府現有收回棕地選址面積可增約3.5倍

      是次研究透過空間分析及從《公開資料守則》首次取得的資料,檢視現有棕地研究選址界線外500米範圍,保守估算約有160公頃棕地與政府選址可達度相若,甚至更佳,卻被當局定義為「分散」及「難以發展」等,而未被納入研究。若被納入選址範圍作進一步研究,收地面積便可加大約3.5倍,可增建的單位達5萬個。

    3. 整個官方棕地政策的缺陷

      a. 「一次性」棕地政策:現時未有發展計劃的棕地佔棕地總面積絶大部份,但規劃署沒有交代其去向,亦沒有跡象政府會在完成現階段工作後繼續研究。

      b. 預設高密度住宅發展模式:政府發展棕地傾向以高密度發展為前設,未有「因地制宜」考慮中低密度發展及其他規劃策略。

      c. 收棕地準則「行棕不明」:至少數百公頃「落選棕地」未被深入研究,但政府卻從未公開交代未被納入選址的具體理由,有損公眾檢視及評論政策的空間。

    4. 重點個案

      a. 「漏網之地」流浮山沙江圍:沙江圍南及西面一帶棕地在32年間由約8公頃增至現時約40公頃,卻先後未被納入洪水橋/廈村新發展區,以及第二階段棕地檢視沙江圍一帶的棕地選址範圍。事實上,現時新發展區邊界外50米內仍有56.8公頃棕地未被處理,更有部分在政府修訂發展區邊界時疑似被刻意勾走。

      b. 「棕途抽起」的牛潭尾棕地:本來,牛潭尾一帶棕地應屬規劃署第二階段棕地檢視範圍。但規劃署公佈第二期棕地選址時卻指牛潭尾的棕地將會額外抽起作「土地用途檢討」,需另花約2年時間研究,令該區棕地發展進度大大減慢。

    5. 政策倡議

      a. 即時修正12個棕地選址範圍:政府只要修正已選取的12個棕地發展選址範圍,參考政府以往時間表,最快約半年便能增多160公頃棕地作研究發展,可建逾50,000個公營房屋單位;換句話說,政府絕對有能力在餘下十個月任期內達成目標。

      b. 要持續檢視 不要「一次性」:棕地的狀況流動多變,必須以每季或半年為期,持續地更新棕地數據作為制定發展棕地政策的基礎。全面檢視及交代未被發展棕地,當中包括仍然沒有研究過收回發展的「低發展潛力」棕地。

      c. 重置作業與收回棕地作公屋同行:若政府認為現時被保留26公頃棕地合符原有用途,就應立即參考新發展區內物流中心或多層式工業大廈等模式,重新規劃作重置作業空間,以資助形式給予現時受影響的棕地作業者,有助減低發展阻力之餘,亦可規劃好作業需求,一併解決棕地無序擴張問題。

      d. 全力修復-具體修復棕地模式,時間表,目標和罰則:政府應對現環境修復承諾,交出具體的位於生態敏感地帶或未能發展棕地的修復模式,時間表和目標,同時應繼續打擊違規棕地。