【520 環境政策總體檢】能源篇

專題報導 - 2017-05-19
忙碌的日子,常常會讓我們忘記去檢視那些關乎生活的重要政策。蔡英文政府上任即將滿一週年,我們嘗試從能源涵蓋的不同領域,仔細檢視當初的政治承諾是否實現,同時提出政策建議。

作者:綠色和平再生能源專案主任蔡絲婷

蔡英文政府上任即將滿一週年,對於你而言,代表著什麼樣的意義?忙碌的日子,常常會讓我們忘記去檢視那些關乎生活的重要政策。對此,綠色和和平作為一個獨立的環保組織,我們嘗試在能力可及的範圍內,從能源所涵蓋的不同領域,仔細檢視當初的政治承諾是否實現,同時提出具體政策建議。惟有時刻的監督,我們才能確保政府的施政,逐步朝向讓環境永續。

能源轉型,怎麼轉?

檢視蔡英文政府的能源政策,基本上是建立在 2025 非核家園,同時提升再生能源的發電佔比到 20% 的基礎上。蔡政府認為,「只要能提出能源轉型計畫並加以落實,就可以打造一個就算沒有核電,也不會缺電的非核家園。」按照政府的規劃,我們可以將能源轉型的重點區分成兩大塊,一是加速再生能源的發展;此外,就是加強節電與需量反應的措施。簡單來說,一個是增加供給,另一個則是從減少需求與更靈活的電力調度著手。

位於日本福島的風場。

修《電業法》是綠能發展的第一哩路

為了加速再生能源的發展,政府首先推動了《電業法》修法,從「綠能先行」的角度,分兩階段修法。第一階段先開放再生能源業者可以透過不同的方式,直接售電給用戶端。這將會是一個多贏的局面,對於企業而言,可以透過綠能的採購,降低製程的排碳,進而增加企業的綠色競爭力。對於綠能業者來說,則是有了更多的市場支持,進而可以獲得更多資金去投資再生能源設備。在供給與需求互相配合之下,再生能源市場就可以順利發展。

然而,根據臺灣目前的發電佔比,再生能源約佔 5%,要達到 2025 年 20% 的目標,等於是 8 年內要成長 15 個百分點。不得不承認,這是一個非常具有挑戰性的目標。但參考國外的經驗,德國只花了 10 年的時間,再生能源比例從 3% 增加到 2015 年的 33%,改變並非不可能,重點在於政府的決心與企業的響應。

推動企業簽署再生能源購電協議

綠色和平認為,加速綠能發展的關鍵在於企業的支持。修法是第一步,為的是建立綠能的發展基礎,但實務的運作上,仍需要搭配企業與再生能源業者之間簽署的購電協議(Power Purchasing Agreement,簡稱 PPA)。

根據國際通商法律事務所 Baker & McKenzie 的研究,美國從 2008 到 2012 年間,再生能源僅增加 650MW,但是之後因為企業積極簽定 PPA,光是 2015 年的上半年,再生能源總量就新增了 1.6GW,成長超過 2.4 倍,由此可知發展 PPA 將帶動整體再生能源市場的發展。

然而,目前臺灣在簽署 PPA 的進展仍停滯不前,癥結是政府仍在訂定《電業法》的子法。包括代輸的費率、備用容量的負擔義務等,細部的規則若尚未到位,企業就無法全盤考量,進而去訂定合約。

能源局在《電業法》修法之後,盤點出有 30 個子法需要修訂,其中有 19 個被列為優先目標。若要企業加入響應的行列,子法就必須到位,期待政府可以力拚在今年底,完成相關的子法與配套。

綠能憑證需幫助再生能源發展

政府過去在發展綠電的政策時,並沒有同步規劃再生能源憑證(Renewable Energy Certificate, REC)的制度。所謂的憑證,就如同再生能源的身分證,主管機關會根據特定的標準,確定發電與用電端的使用量,並發出認可。企業取得綠能憑證之後,就可以在國內或國際的市場上,聲稱自己是使用純綠電。

關於憑證的制度,經濟部標檢局已經設立「國家再生能源憑證中心籌備處」,並且預計在 6 月發出第一張再生能源憑證。這確實是一個值得鼓勵的進展,顯見政府有心要將臺灣的再生能源市場與國際接軌。

然而,若要成功與國際接軌,國際上對於憑證發放的審核標準,仍是需要參考的重要依據。例如,歐盟對於再生能源設備的認證,規定必須要是三年內新設的裝備,超過三年以上的設備,就不會核發憑證。此舉,就是要透過憑證制度,鼓勵業者更積極投資新設備,進而加速再生能源的發展。

總體而言,政府發展憑證的方向固然正確,但更需要確定的是,目前憑證制度要跟國際市場接軌,讓憑證不只是綠能的身分證,同時也是護照,可以在國際市場闖蕩。更重要的是,透過憑證制度的設計,可以幫助整體再生能源的發展,這就有賴於政府在政策擬定的過程,從更高的視野來進行思考與規劃。

建立再生能源交易平臺

國際在討論再生能源的發展時,除了環境永續的面向,更多的討論是新興的綠色商業模式。目前規劃中的《電業法》子法與憑證制度,就像在架構綠能交易市場的遊戲規則。只要制度建立完善,就可以期待有更多的玩家投入,進而打破封閉的系統,讓市場可以更活絡。未來,期待政府也能夠建立透明與公開的再生能源交易平台,藉以促進更多元的商業模式。

綠色和平認為,政府應該更積極鼓勵企業投入潔淨能源領域,同時帶動產業轉型。過去臺灣的製造與代工業,長期依賴低電價與水價,藉以競逐微薄的毛利。然而,在全球逐漸朝向綠色經濟的框架下,綠能使用與投入,不再是少數企業的專利,而是所有產業都需要加入的戰場。臺灣的政府與企業,都應該要有強烈的危機感,並思考如何在能源轉型的過程,順勢帶動產業結構轉型。惟有如此,臺灣才能在未來對於排碳規管更嚴格,與要求企業更永續的綠色貿易障礙中突圍。

省下一座核電廠

在非核家園的政策方向確立後,核電將會逐年退場,其空下的電力缺口,預計將會由天然氣與再生能源補上;與此同時,臺灣的高溫也屢破紀錄,可以想見民眾對於用電的需求也會增加。在這種情況下,政府除了拚命蓋新電廠,是否還有其他更好的方式來度過能源轉型期間的陣痛期?對此,綠色和平認為,「節電」將會是影響能源轉型成敗的關鍵。

雖然政府推出了各式政策來宣導節電,不論是工業或是住商用電,目標都是每年節電 1%。然而,2016 年的用電總量卻創了歷史新高,達到 2,552 億度,相較於 2015 年,增加了 2.16%。由此可見,政府在節電的宣導,特別是執行層面,仍然有許多需要進步的空間。

倘若臺灣無法有效落實節電,那麼,蓋再多的電廠也無法滿足無止盡的用電需求。參考南韓首爾市「省下一座核電廠」的經驗,在 2012-2014 年政策推行三年期間,南韓全國用電量上升 5%,首爾用電量卻不升反跌 4%;同時,儘管總用電量下降,首爾的經濟仍持續成長。首爾市用行動證明,透過各種創意的節電措施,除了可以降低總用電量,更不會傷害經濟的發展。

藉由「少一座核電廠」的政策,首爾市決心推廣永續的能源解決方案。鼓勵市民成為更負責任的電力使用者,也提高城市應對能源危機的能力。

重建政府信任感與提高行政效率

持平而言,政府在能源議題上做了不少努力,包括修訂《電業法》,確定了非核家園與發展再生能源的方向;同時,也透過太陽光電兩年計畫,以及風力發電四年計畫,確保政策落實的時程。這些都是值得鼓勵的部分。然而,在政策的制定與落實之間,綠色和平仍期待政府可以投注更多心力。

特別是政府在擬定政策時,應該把相關的利害關係人找來一起討論。然而,在當前民眾不信任政府,政府也不敢相信民眾的氛圍下,政府更應帶頭突破不信任感,邀請關心政策的民眾一起參與討論,而不僅是被動回應民眾的問題。畢竟社會對於能源轉型的目標一致,只是對於執行的方式有不同的期待。

此外,在提高行政效率的部分,行政機關是否有相對應的資源與人力,將會是政策是否有效落實的關鍵。未來,政府應建立合理的程序,同時確保有足夠人力處理相關業務,並善用工具提高行政效率。

回顧新政府上任一年,在核電逐年退場與氣候變遷的雙重壓力下,新政府仍踏出能源轉型的第一哩路,只是未來仍然要持續努力,務必確保臺灣能安穩走過能源轉型之路。

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