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淨零賽局中,臺灣如何因應國際碳邊境稅衝擊,逆境求生?

作者: Greenpeace 綠色和平

隨著淨零碳排成為全球共識,許多貿易體不僅早已在轄內向高碳排產業徵收碳費或碳稅許久,更將開始執行「碳邊境稅」政策,以管制進口商品的碳排放量。綠色和平與中研院經濟研究所合作,於 2021 年 8 月發布研究報告,揭露國際碳邊境稅對臺灣產業造成的衝擊,更驗證臺灣實施有效碳定價制度的 3 大好處。

為避免氣候災難加劇,全球升溫幅度必須控制在攝氏 1.5 度內,「2050 淨零排放」已經成為全球共同目標。碳定價(carbon pricing)制度被視為邁向淨零排放不可或缺的經濟工具,透過「污染者付費」原則,為碳排放定下價格,不僅能提供經濟上的誘因,更能達成實質減碳效果。

截至 2021 年,全世界已有 64 個碳定價機制正在實行,管制約 21.5% 的世界碳排量。隨著碳定價制度被廣泛採行,防堵碳洩漏(carbon leakage)成為各地政府討論的焦點,碳邊境稅就在這樣的全球趨勢下誕生。

什麼是碳邊境稅?

碳邊境稅(carbon border tax,俗稱碳關稅),指貿易體在進口高耗能產品時所徵收的二氧化碳排放特別關稅,主要針對進口產品中的碳密集型產品(carbon-intensive production,或稱高碳排產品)進行徵收。製造過程碳排越高的產品,所須支付的碳邊境稅也就越高,但如果已在出口地繳交標準一致的碳費或碳稅,則可能免除碳邊境稅費用。

歐盟為了實現「2050 氣候中和」與「2030 年溫室氣體排放量減量 55%」的目標,於 2021年 7 月,正式公布「碳邊境調整機制計畫」(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM),規範進口到歐盟的高碳排產品,必須對生產過程中排放的碳設定公平價格,以促進非歐盟國家的公司邁向潔淨產業鏈。另⼀個⽬的則是為了防止境內企業將高碳排的產品,轉移到環境與氣候政策較為寬鬆的非歐盟國家生產,發生「碳洩漏」 狀況,導致低碳排或發展中國家的碳排放量增加,反而無益全球淨零目標。

近年美國與歐洲地區的碳排放量呈下降趨勢,但中國、印度等發展中國家的碳排量卻迅速增加,除了境內運輸、建設、製造需求外,還有部分是「碳洩漏」的結果。
近年美國與歐洲地區的碳排放量呈下降趨勢,但中國、印度等發展中國家的碳排量卻迅速增加,除了境內運輸、建設、製造需求外,還有部分是「碳洩漏」的結果。 © OurWorldinData

舉例來說,多年來美國和歐洲的碳排放量一直在下降,但在中國大陸和印度等發展中國家,排放量卻迅速增加。雖然發展中國家碳排量的增加主要是由於交通運輸、製造、基礎建設等需求大增,但富裕國家的企業在海外設立工廠以降低成本和規避法規,從而進一步加劇全球污染已不是什麼秘密。

碳邊境稅將對臺灣造成那些影響?

在歐盟公布的碳邊境調整機制計畫中,將先針對高碳排產業產品課徵碳邊境稅。這項政策將於 2023 年元旦生效,過渡期至 2025 年 12 月 31 日,在此期間進口商不必繳納碳邊境稅,但必須每季報告進口品的實際隱含排放量(embedded gemission),包括直接與間接碳排放量,以及是否有在排放地(產地)支付碳價的證明,2026 年開始,依實際直接排放量課徵碳邊境稅

出口貿易一直以來為臺灣的經濟命脈,佔GDP總值高達65%,若主要貿易對象相繼起徵碳邊境税,將對整體經濟造成巨大衝擊。
出口貿易一直以來為臺灣的經濟命脈,佔GDP總值高達65%,若主要貿易對象相繼起徵碳邊境税,將對整體經濟造成巨大衝擊。 © Diego Fernandez / unsplash.com

初期,歐盟規範產品為電力、水泥、化學肥料、鋼鐵、鋁等五大產業產品的直接碳排放,正式起徵後,歐盟很可能擴大管制產業範圍、並增加對間接排放課徵碳邊境稅。除了歐盟外,美國、日本與韓國境內也有針對碳邊境稅的相關討論,甚至已提出具體提案。

美國

美國身為全球規模最大的經濟體,自拜登政府執政以來對於氣候議題的積極度提升,催生更多碳定價的相關討論。美國貿易代表署(Office of the United States Trade Representative)明確表示,美國將與盟友、貿易夥伴合作,致力於應對氣候變遷,為解決全球貿易體系中的溫室氣體排放問題,考慮採行碳邊境調整機制,對未能履行貿易協定環境義務的國家地區採取行動。

拜登政府執政以來,催生更多與碳定價相關的討論,並考慮採行碳邊境調整機制,對未能履行貿易協定環境義務的國家地區採取行動。
拜登政府執政以來,催生更多與碳定價相關的討論,並考慮採行碳邊境調整機制,對未能履行貿易協定環境義務的國家地區採取行動。 © Joshua Sukoff / unsplash.com

日本

在亞洲地區,日本政府因應全球暖化日益加劇,已於 2012 年開始在國內徵收碳稅,在「石油及煤炭稅」的既有稅目上,逐漸提升稅率。隨著日本前首相菅義偉提出「2050 淨零碳排」目標,日本政府也在 2021 年規劃討論擴大碳稅徵收對象,考慮制定具有強制力的全國性碳交易制度。此外,日本產業經濟省也考慮參考歐美作法,引入碳邊境調整機制。

韓國

韓國作為亞洲第一個為全國碳排放交易立法的國家,自 2015 年實施碳交易制度,管制範圍涵蓋國內溫室氣體排放量的 74%,2020 年平均碳價為每噸 27.6 美元(約新臺幣 768 元)。由於韓國目前已有全國性的碳定價制度,實施課徵碳邊境稅的可能性極高。

韓國是亞洲第一個為全國碳排放交易立法的國家,並積極發展再生能源。
韓國是亞洲第一個為全國碳排放交易立法的國家,並積極發展再生能源。 © Jung-geun Augustine Park / Greenpeace

根據綠色和平研究,由於臺灣並沒有碳費制度,如果按照目前歐盟碳邊境稅的草案內容,臺灣鋼鐵業將受到最大衝擊,其 2026 年產値會減少約 3.2 億元新臺幣。由於臺灣相當仰賴出口貿易經濟,假使歐美日韓都實施並擴大碳邊境稅的影響,對臺灣整體產業衝擊更將大幅增加。2026 年,電子業、化材業、金屬業、到非金屬業的產値,可能衰退 35 億至 328 億新臺幣不等。

制定有效碳定價,減少產業衝擊與碳排污染

在全球碳邊境稅衝擊下,若臺灣僅實施環保署建議的「低碳費費率」,將不具任何有效性,既無法免除出口商品被歐盟等貿易體課徵碳邊境稅,也無法在減碳工作上有所成效。

全球大型品牌商相繼要求「潔淨產業鏈」,加上臺灣兩大出口市場歐盟及美國都計劃實施徵收「碳邊境稅」,成為臺灣企業面臨的出口壓力。
全球大型品牌商相繼要求「潔淨產業鏈」,加上臺灣兩大出口市場歐盟及美國都計劃實施徵收「碳邊境稅」,成為臺灣企業面臨的出口壓力。 © Executium / unsplash.com

因此,綠色和平建議臺灣政府應制定「有效碳定價」,以每噸新臺幣 300 元碳費起徵,並逐年調升至少10%至達到歐盟水準。綠色和平提出的碳定價制度,對比環保署的 100 元方案,長期差異將十分可觀:

  1. 臺灣產業可於國際競爭局勢中站穩腳步
    實施有效碳定價制度,受影響的產業在 20 年內的總產値呈正向成長。反之則會因為市場競爭與碳邊境稅衝擊,導致大幅衰退現象,估計 20 年內將累計損失超過 1 兆元新臺幣產値。

    長期產値變化與碳定價呈高度正相關,當碳價格越高,產業產値就越有保障。除了可免於被課徵碳邊境稅,生產不會受到碳邊境稅的負面影響,藉由稅收循環機制,臺灣內部消費的增加對產業產値也有正面影響。
    長期產値變化與碳定價呈高度正相關,當碳價格越高,產業產値就越有保障。除了可免於被課徵碳邊境稅,生產不會受到碳邊境稅的負面影響,藉由稅收循環機制,臺灣內部消費的增加對產業產値也有正面影響。 © Greenpeace
  2. 促進臺灣消費與投資,帶動GDP成長
    研究顯示,在臺灣不實施碳定價制度或每噸僅徵收 100 元碳價格時,產業出口量會受到打擊,導致每年 GDP 減少。若實施有效碳定價制度,藉由稅收循環機制(revenue-recycling ),將所徵收的碳費用於輔導、補助及獎勵企業減排、發展低碳技術及低碳產業,促進低碳經濟發展,能夠增加消費與投資,對 GDP 有正面影響,且稅率越高,稅收循環對 GDP 的正面影響越大。

    臺灣在不同碳定價制度下每年GDP的增長影響,顯示若實施有效碳定價制度,藉由稅收循環機制,能增加消費與投資,對GDP有正面影響,且稅率越高,稅收循環對GDP的正面影響越大。
    臺灣在不同碳定價制度下每年GDP的增長影響,顯示若實施有效碳定價制度,藉由稅收循環機制,能增加消費與投資,對GDP有正面影響,且稅率越高,稅收循環對GDP的正面影響越大。 © Greenpeace
  3. 加速臺灣減碳成效,邁向 2050 淨零碳排
    有效碳定價制度,對臺灣減碳績效有長足的貢獻,推估可有效減碳超過 50%,反之臺灣碳排量仍將逐年攀升。而徵收的碳費則能用於發展更有效減碳的基礎建設,使全民獲益。

    目前臺灣二氧化碳排放量約占溫室氣體排放量的95%,若能大幅減少碳排放量,將有益於減緩氣候變遷。
    目前臺灣二氧化碳排放量約占溫室氣體排放量的95%,若能大幅減少碳排放量,將有益於減緩氣候變遷。 © Greenpeace

2021 年 8 月 31 日,綠色和平與 70 多個民間團體在行政院前召開聯合記者會,共同呼籲臺灣政府應展現決心,儘速制訂出「有效」碳定價制度,才能確保人民、企業、環境都得到最好的照顧。

東亞區域合作,向高碳排產業倡議轉型

也許您會認為,臺灣不過彈丸之地,即使達到淨零碳排,又能對全球暖化產生什麼樣的影響?為什麼要針對臺灣政府進行倡議?

事實上,臺灣對於氣候變遷的影響力,可能遠比您我想像的更大。依據國際能源總署公布的能源使用二氧化碳排放量統計資料顯示,臺灣在 2018 年能源使用的碳排放總量為 2.75 億公噸,占全球排放總量的 0.77 %,全球排名第 21 位,每人平均排放量為 10.83 公噸,全球排名第 20 位,其中工業、能源、運輸,三大項目佔全臺逾 7 成的碳排量

2021年6月,綠色和平攜手天下文化舉辦第二屆「RE10x10綠電論壇」,鼓勵中小企業逐步轉用綠電,至今累積超過30間企業響應。
2021年6月,綠色和平攜手天下文化舉辦第二屆「RE10x10綠電論壇」,鼓勵中小企業逐步轉用綠電,至今累積超過30間企業響應。 © Greenpeace

2020 年,綠色和平借鏡全球知名企業 100% 使用再生能源的趨勢,在臺灣發起「RE10x10 綠電倡議」,鼓勵臺灣中小企業從 2025 年使用 10% 綠電起步,朝向 2050 年 100% 使用綠電邁進,至今累積超過 30 間企業響應倡議

位於高雄的共享電動機車新創品牌 Gokube,更已於 2021 年 2 月正式與綠能業者完成簽約,未來每日營運的 9 至 18 點間,將完全以綠電來充電,相當於使用總用電量 36% 的綠電,已大幅超過原先設定 2025 年前轉用 10% 綠電的目標。(延伸閱讀:【RE10x10 綠電倡議】Gokube:共享電動機車「衝」綠電,就是要 100% 零碳排!

共享電動機車業者Gokube與綠能業者完成簽約,已達成總用電量的36%為再生能源,大幅超過原先預定2025年前轉用10%綠電的目標。
共享電動機車業者Gokube與綠能業者完成簽約,已達成總用電量的36%為再生能源,大幅超過原先預定2025年前轉用10%綠電的目標。 © Greenpeace

除了在臺灣向企業與政府倡議能源轉型與政策改革,綠色和平也結合區域力量,推動東亞,甚至全球各地的政府及大型企業負起減碳責任。

2021 年,綠色和平東亞分部針對全球市佔率最高的汽車品牌:福斯(Volkswagen)、豐田(Toyota)、現代(Hyundai)和本田(Honda),進行研究,檢視各企業在面對不同市場的碳排規範,如何執行減碳,並將結果公布於 2021 年 9 月發布的報告中。

根據報告結果,無論在任何主要市場,各汽車品牌均未達到碳排標準,其中對於規範較鬆散的市場,表現更是特別低落,顯示執行氣候承諾的雙重標準。以韓國汽車大廠「現代汽車」為例,該企業僅在歐洲市場於 2019 至 2020 年間,降低了 24% 的碳排放量,在 2021 年,現代汽車雖對外宣布將在 2045 年達到碳中和目標,並於 2040 年淘汰燃油車,然而這僅限美國、歐洲和中國市場,對於韓國在地並沒有相關規劃。(延伸閱讀:減碳目標太緩慢!綠色和平東亞分部推動2030年停止製造燃油車

2020年9月,綠色和平首爾辦公室行動者於現代汽車總部大樓外,在空中以「碳排放」汽球懸掛會長鄭義宣的肖像,要求對方兌現減碳承諾,並加速淘汰燃油車。
2020年9月,綠色和平首爾辦公室行動者於現代汽車總部大樓外,在空中以「碳排放」汽球懸掛會長鄭義宣的肖像,要求對方兌現減碳承諾,並加速淘汰燃油車。 © Greenpeace / Sungwoo Lee

綠色和平東亞分部整合區域資源,由東京、首爾及北京辦公室同事跨地域合作,以科學研究、直接行動、企業遊說等方式,推動各大汽車品牌加速淘汰燃油車,選擇更有效率且友善環境的能源,踏上拯救氣候的快速道路。

在臺灣,綠色和平將持續推動臺灣政府及企業訂定更積極且具體的減碳政策,削減溫室氣體排放。也邀請您一同關注立法院內正在修訂的《溫室氣體減量及管理法》,與綠色和平一起呼籲政府將「2050 淨零碳排」目標,以及「有效碳定價」兩大原則入法,在維持臺灣產業競爭力同時,也避免更加劇烈的氣候危機發生,為您我及下一代,爭取更加安全、永續的未來。

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