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從國際標準看臺灣:臺灣海洋保護區的下一步

作者: 綠色和平海洋專案

英國國家廣播公司(BBC)製作的紀錄片「 The Year Earth Changed」中,因為全球疫情,人類活動大幅減少,自然環境出現驚人的復甦。在恢復海洋資源的治理方式中,海洋保護區的設計,便是透過減少人類在海域的活動,讓海洋恢復生機。

有效的海洋保護區條件

海洋保護區能夠讓生態系統恢復良好的健康,但是這些海洋保護區應該要有哪些條件,才能夠有足夠恢復力呢?在2014 年,國際自然保育聯盟(IUCN, International Union for Conservation of Nature,以下簡稱IUCN)發表了「保護區綠色名錄」(Green List of Protected Areas)。這份名錄除了提供全球的保護區管理準則外,更將具備條件的保護區列入名錄中成為值得效法的典範,這份準則說明良好的保護區必須具備三大基本條件:良好的治理、健全的設計與計畫和有效的管理。

名錄中更進一步地提到,海洋保護區劃設與擴大的目標十分仰賴全體人類社會對於該環境的理解,不只是自然生態系統,更需要針對當地的社會文化、經濟價值有充分認識,才能夠成為真正有效果的海洋保護區。

海洋保護區管理牽涉到不同的保護目標,有針對海洋生物、生態系統、獨特的地形地貌、甚至是針對文化資產,但不變的都是透過減少人為的干擾,達到維持受保護目標的存續。然而海洋本身界線連續且難以明確區隔,各種人為活動包括污染、採礦、漁業捕撈等都會互相干擾,因此海洋保護區需要以整合性、系統性的方式管理,才能夠擁有良好的保護效果。

而海洋保護區應該如何發展出整合性、系統性的管理,IUCN提供的指引也發表了明確定義,海洋保護區必須以自然保護作為首要目標,劃定明確的範圍,具備有效的法令、提供長期保護的策略,並且必須基於自然環境、連結生態系統等原則,而不是專門「保護特定目標」才能算是海洋保護區。舉例來說,若是以維持特定漁業資源為目標劃設的保護區,但僅僅是限制特定物種採捕並無法擁有廣泛的保護目標就不應被視為「海洋保護區」。

全球350萬支持者,促成70個國家,不同程度支持「全球海洋聯盟 」,目標在2030年前保護至少30%海洋。© Paul Hilton / Greenpeace
全球350萬支持者,促成70個國家,不同程度支持「全球海洋聯盟 」,目標在2030年前保護至少30%海洋。© Paul Hilton / Greenpeace © Paul Hilton / Greenpeace

臺灣現行的海洋保護區管理制度,沒有和國際標準接軌

臺灣海洋保育署截至2021年5月,已經公告46個海洋保護區,這些海洋保護區,是不是真的符合IUCN定義的保護區呢?

IUCN規範下的海洋保護區禁止任何「工業漁撈」的行為,以臺灣的漁業制度來看,目前並未明確界定工業漁撈與傳統漁法的差別,進一步檢視臺灣公告的46個海洋保護區中,竟有高達27個海洋保護區仍維持開放或部分開放漁民作業,這些持續開放「既有漁業」的海洋保護區很可能持續受到「工業漁撈」的壓力,海洋生態有持續遭受破壞的風險。此外,也缺乏針對生態系統整體健康與生物多樣性的漁業管理,這些海洋保護區很可能無法達到原本成立的保護目標,僅淪為政策宣傳的工具。

為了保護我們的海洋,眾多文獻顯示擴大海洋保護區達到30%時可以達到永續目標,政府更應該積極建立兼顧生態系統健康的管理措施,而不是利用「傳統漁業」、「禁止捕撈珍稀之海洋生物」,此類模糊管理條件降低海洋保護區的實質保護效果。

綠色和平聯同英國牛津大學、約克大學率領的科學研究團隊,經過數據匯整與驗算,發布《30x30 海洋保護藍圖》報告,指出若要保護海洋,必須在2030年前將至少30%海洋設立為保護區,不受人為侵擾。
綠色和平聯同英國牛津大學、約克大學率領的科學研究團隊,經過數據匯整與驗算,發布《30x30 海洋保護藍圖》報告,指出若要保護海洋,必須在2030年前將至少30%海洋設立為保護區,不受人為侵擾。 © Sirachai Arunrugstichai / Greenpeace

應落實國際標準的分級管理

此外,也應落實IUCN針對海洋保護區不同分級中的管理要求,而非單純使用保護區的名稱對應國際標準。以國家公園為例,IUCN的第二級保護區名為國家公園,僅能夠「開放無法在其他地方進行的科學研究(涉及採集)、移除外來的入侵物種、於目標相容的遊憩活動(非採集)。」意即國家公園內應該禁止一般的漁撈行為。以此標準檢視臺灣,現行有海域的國家公園一共有四座,但是其中有兩座海洋國家公園仍然開放漁業行為,包含台江國家公園所劃設的海洋範圍仍然許可漁業捕撈,以及澎湖南方四島國家公園中超過一半海域的「海域一般管制區」也仍然持續開放捕魚,現況也與國際標準無法接軌。

此外,臺灣有27個漁業資源保育區被列為海洋保護區,政府將其對應到IUCN第四級的棲息地/物種管理區,其定義為「保護特定物種或棲息地的區域,許多時候必須定期、積極的干預來滿足特定物種或棲息地的需求」,但在臺灣現況大多僅作特定資源管理,缺乏全面性的管理,也未見定期、積極的干預,其中更有16個保育區維持開放捕魚,這些漁業資源保育區,顯然也不符合國際標準。

海洋保護區的分級制度若是利用IUCN保護區指南進行評比,可見會有很多海洋保護區根本不符合IUCN的標準,整體來看46個海洋保護區中仍然開放或部份漁撈的海洋保護區,一共有27個(包含前面所提到的16個開放捕魚的漁業資源保育區),佔了超過一半。

除了國家公園、漁業資源保育區,還有更多其他的海洋保護區,也都面臨類似狀況,持續開放漁業、沒有全面嚴格的管理措施、也沒有定期審查、評鑑的海洋保護管理計畫。臺灣海洋保護的未來,沒有政府大刀闊斧的改革,期待海洋永續的未來仍然十分堪慮。

《海洋保育法》草案,我們迫切期待討論哪些重點?

臺灣的《海洋保育法》草案仍在行政院內尚未核定,現行的46個海洋保護區因尚無《海洋保育法》統籌而分屬於不同主管機關所劃設和管理,以至於管理法源與措施混亂,除了應將國際標準正確應用到海洋保護區,也應設定擴大海洋保護區的明確時程表,透過整合所有海洋開發行為,包含漁業、海洋工程、探勘,甚至是海岸工程,皆應依據影響海洋生態的程度納為整體管理的內容。透過整體海洋保護區管理計畫,發展完整的評鑑、檢討機制,才能有效提高海洋保護區管理成效。

推動30%臺灣海洋保護區刻不容緩

2010 年的生物多樣性愛知目標(Aichi target)和 2015 年的聯合國永續發展目標(SDGs)均要求全球海洋(包含公海)劃設為海洋保護區的面積比例在 2020 年應達到 10% 的目標。

2020年底為止,全球劃設的海洋保護區的面積比只有 7.65%。因此聯合國在 2015 年時通過一項決議要在 2020 年完成制定《全球海洋法公約》,在 2030 年全球應成立 30% 的海洋保護區,簡稱 30x30。

擴大海洋保護區勢必為全球趨勢,也將會是經濟、生態雙贏解法。

因此綠色和平目前有兩大主要訴求:

  1. 海洋保育署盡速送出《海洋保育法》草案,加速推動海洋保育工作。
  2. 政府應與國際接軌,承諾於 2030 年以前保護 30% 的海洋。

邀請您加入連署,和我們一起加速政府送出海洋保育法草案,設立30%臺灣海洋保護區!

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