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遠洋漁業的漏洞,權宜船是什麼?為什麼成為強迫勞動的卸責工具?

作者: Greenpeace 綠色和平

您能想像在現今的文明社會,仍然有奴役般的強迫勞動行為嗎?在您我難以看見的遠洋上,因為缺乏監管,加上漁船濫用權宜船制度,使漁工身陷險境,甚至可能回不了家。權宜船是什麼?為什麼可能成為遠洋漁業躲避規範的漏洞?

「他(船長)用掃把打人,叫我們吃飯吃快一點,被叫到名字時要起立。我們常常被他打頭、掌摑,不是一次兩次,三、四個月來是家常便飯。」

這是「和春 61 號」漁工的證詞,這艘船在 2016 年發生謀殺慘案,也是一艘註冊在萬那杜、背後為臺灣人經營的權宜船,綠色和平在當年前往萬那杜監獄採訪涉案漁工時,得到他的證詞。工時過長,被苛扣工資,這樣的悲劇可能是在遙遠海上的日常,漁工為了賺取家計,好幾個月待在遠洋工作,卻遭到船長等人暴力對待,剝削應有的權益,不僅一天工作 16 至 20 小時,更可能拿不到約定好的薪資。這樣的悲劇屢見不鮮,卻常因為漁船是「權宜船」,而疏於規管,漁工求助無門。

遠洋上的漁船,至今仍有強迫勞動、暴力對待漁工的情形發生,卻因管理疏失而使外籍漁工求助無門。
遠洋上的漁船,至今仍有強迫勞動、暴力對待漁工的情形發生,卻因管理疏失而使外籍漁工求助無門。 © Greenpeace / Paul Hilton

什麼是權宜船?

每一艘船都需要掛上某個國家的國籍,並接受該國法規的規範。所謂的權宜船(Convenient flag ships)是指船隻的持有者,不把船隻掛籍在自己的國籍,而是掛籍於其他國家,而選擇的國家通常是註冊費及稅項低廉、可自由聘請廉價勞工,以及該國無力規管非法漁業及船上的勞動狀況

當應該規管權宜船的國家根本無力監控和責罰,法規形同虛設,幾乎等於船隻在公海上無需遵守任何規定,非法捕撈、強迫勞動、暴力事件等犯罪行為也難以受到懲處。根據臺灣漁業署的統計,截至 2021 年 7 月 5 日,登記為權宜船的船隻就有 243 艘,其中設籍於巴拿馬的船隻有 73艘、萬那杜 70艘、塞昔爾 32 艘。

在這 243 艘權宜船當中,有 67% 登記的國家在過去 7 年中曾經被歐盟判發黃牌或紅牌警告,其中巴拿馬已經連續三年被歐盟以黃牌警告(2019, 2020, 2021),而萬那杜則是長年被國際運輸工人聯盟(ITF)列為重點稽查對象。

根據臺灣漁業署的統計,截至 2021 年 7 月 5 日,登記為權宜船的船隻就有 243 艘,而這些漁船往往是非法行為躲避責罰的漏洞。
根據臺灣漁業署的統計,截至 2021 年 7 月 5 日,登記為權宜船的船隻就有 243 艘,而這些漁船往往是非法行為躲避責罰的漏洞。 © Mark Smith / Greenpeace

綠色和平深入調查,臺灣船公司的權宜船名列其中

為了瞭解遠洋漁船和漁工勞動的真相,綠色和平臺灣辦公室與東南亞分部合作,調查船公司和外籍漁工,發現被投訴涉嫌強迫勞動的七艘權宜船中,有的來自臺灣船公司。

綠色和平在 2019 年和 2021年發布的《海上奴役》《海上強迫勞動》報告當中,分別指出設籍萬那杜的「大旺 DA WANG」和「金春 12 號」權宜船涉嫌強迫勞動。漁工投訴內容包括:濫用弱勢處境、欺騙、人身暴力、扣發薪資、苛刻的工作和生活條件,以及超時工作。

「收網太慢也會被打,一拳就揍過來了...我們大家都忍耐...我們只想賺錢,沒想過會發生這種事情。」

根據匿名漁工的證詞,船長和大副經常對他們用拖鞋、魚鉤或竹竿施暴,不允許他們在風浪大時進船艙躲避,甚至不能穿救生衣,每天工作時間長達 16 至 20 小時,但月薪僅 300 美元,竟不到臺幣 1 萬元。

綠色和平調查發現,強迫勞動時常與非法漁業有關,由於海上缺乏嚴格監管,使漁工人權被剝削的情況屢屢發生。
綠色和平調查發現,強迫勞動時常與非法漁業有關,由於海上缺乏嚴格監管,使漁工人權被剝削的情況屢屢發生。 © Paul Hilton / Greenpeace

隨後,包括綠色和平的臺灣 7 個NGO組成「外籍漁工人權保障聯盟」召開記者會,揭露「大旺 DA WANG」和「金春 12 號」的相關事件。而美國海關與邊境保護局(CBP)則以「大旺號」涉嫌強迫勞動為由,將船隻及其漁獲發出暫扣令(Withhold Release Order, WRO)。值得關注的是,「大旺號」的 2 名外籍漁工,在移民署鑑定後指出是人口販運的被害人。顯示在僱用漁工及海上勞動過程中,嚴重缺乏管制,使非法事件頻頻發生。

權宜船管理漏洞,臺灣面臨國際間警告

然而,由於船隻設籍在萬那杜,臺灣政府針對這些設籍在他國的權宜船,時常抱持著「與我無關」的消極心態,在人口販運或勞動剝削的調查上畫地自限,更不用說提供保障。

另外,權宜船上的漁工不受《勞基法》及《境外聘僱非我國籍船員管理許可辦法》保障,因此即使漁工在海上遭受不當對待,也依然求助無門,船東也可能威脅不許告發,使人權受到危害。

重視人權的國家對此祭出制裁,試圖改善非法行為,例如美國勞動部在 2020 年 9 月首度將臺灣遠洋漁獲列入《童工及強迫勞動製品清單》,其中特別指出:權宜船的運作使某些船東藉以規避當局法規和財務規範。若臺灣持續未從清單中除名,將可能失去美國出口市場,以及遠洋漁獲貿易的競爭力。

臺灣多年來面對遠洋漁業問題,都抱持消極的心態,但近年來頻頻受國際間警告,尤其是歐盟和美國等漁獲出口主要市場。
臺灣多年來面對遠洋漁業問題,都抱持消極的心態,但近年來頻頻受國際間警告,尤其是歐盟和美國等漁獲出口主要市場。 © Paul Hilton / Greenpeace

除此之外,美國國務院每年提出的《人口販運問題報告》也一再指出,臺灣的權宜船剝削外籍漁工、涉及人口販運,建議政府應積極解決。而 2019 年,國際勞工組織(ILO)也在印尼舉辦的「海上漁工論壇」提出決議文,呼籲各國停止權宜船的運作模式

由此可見,權宜船是可以管理的,臺灣政府也必須在國際指責與自身監督下,正面回應並妥善修法避免再有管理漏洞。

管理權宜船是解決遠洋漁業問題的重點之一,也可間接使海洋免於過度捕撈,保護大海生態。
管理權宜船是解決遠洋漁業問題的重點之一,也可間接使海洋免於過度捕撈,保護大海生態。 © Paul Hilton / Greenpeace

臺灣監察院終於出面,綠色和平提出建議

在各界壓力下,2021 年 5 月 6 日,監察院發布遠洋漁業相關調查報告,引用綠色和平報告內容、進行漁工訪查,證實問題存在。報告中指出:「大旺」和「金春 12 號」進入高雄港時,農委會漁業署並無積極訪查

另外,雖然兩艘漁船是權宜船,但船長、大副、二副及輪機長都是臺灣人,監察院強調「若涉及強迫勞動或人口販運的人員為我國國籍,則我國擁有完整行政與司法管轄權」,並要求行政院應立即整合相關部會(包括外交部、勞動部、漁業署),全面改善臺灣漁船上的強迫勞動問題。

2021年監察院強調「若涉及強迫勞動或人口販運的人員為臺灣籍,則臺灣擁有完整行政與司法管轄權」,藉此聲明臺灣政府應加強規管權宜船,杜絕非法行為。
2021年監察院強調「若涉及強迫勞動或人口販運的人員為臺灣籍,則臺灣擁有完整行政與司法管轄權」,藉此聲明臺灣政府應加強規管權宜船,杜絕非法行為。 © Paul Hilton / Greenpeace

綠色和平自 2010 年就針對臺灣遠洋漁業和海洋永續進行研究和倡議,由於非法漁業和強迫勞動經常有關,在近幾年將漁工人權納入工作範圍,由臺灣、美國、東南亞三地合作,力求改善臺灣在漁業管理疏失的問題。(延伸閱讀:傍海而生,與海共存,回顧綠色和平十年臺灣遠洋漁業專案

對於監察院的指令,綠色和平提出以下建議:

  • 停止權宜船運作模式
  • 在過渡期間,臺灣至少必須:
    • 修訂「投資經營非我國籍漁船管理條例」,包括:
      • 納入勞動條件的基本要求,例如最低工資與工時。
      • 增加權宜船的資訊透明,如實質受益人資訊、公司名稱、漁船過往名稱及船籍,並明定許可廢止條件,廢止後亦不可再登記經營。
      • 落實港口國執法之權力,並依人口販運防制法與聯合國人權公約、國際勞工公約,來查處強迫勞動與人口販運之情況。
      • 移民署、海巡署、勞動部、漁業署及檢調單位等相關政府機關,須持續強化人口販運辨識與處理能力,聯合稽查應納入相關公民團體之意見。,共同打擊人口販運罪行。
    • 提供外籍漁工暢通且有效的申訴及檢舉管道。

要改善遠洋漁業長期的管制問題並非易事,但在人權和環境逐漸受到重視的現今,仍能看見一絲希望。邀請您支持綠色和平,一同守護海洋和爭取漁工權益,要求臺灣政府盡快修訂法規、停止權宜船制度、保障外籍漁工勞權,同時向漁船公司及購買漁獲的水產企業倡議,負起社會責任拒絕接受血汗海鮮,使海上的悲劇不再發生。

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