100 въпроса за либерализацията: Краят на регулирания модел в електроенергетиката

В рамките на кампанията „100 въпроса за либерализацията“ от „Грийнпийс“ – България задаваме въпроси и търсим отговори от енергийни експерти за прехода от регулиран към свободен пазар на електроенергията, който ни очаква като битови потребители. Докладът, който следва, беше създаден в партньорство с Центъра за изследване на демокрацията. Ето и неговите основни изводи:

• Финансовото състояние на държавните енергийни дружества в България се влошава почти постоянно заради политиката на субсидиране, която допълнително натоварва публичните финанси.
• Контролът върху цените и налагането на тавани на приходите на производителите изкривяват пазара, ограничават стимулите за инвестиции и увеличават зависимостта на сектора от държавни субсидии.
• България има възможност да се възползва от огромни европейски средства, за да модернизира електроенергийната си мрежа чрез въвеждане на дигитални и автоматизирани системи за управление на електроенергийните потоци и въвеждането на децентрализирани ВЕИ мощности.
• Въвеждането на динамично ценообразуване и интелигентни измервателни уреди ще даде възможност на потребителите да оптимизират потреблението си и да намалят разходите си за електроенергия.
• Справянето с енергийната бедност следва да се осъществява през активна социална политика и преки плащания към домакинствата с най-ниски доходи, а не посредством поддържането на изкуствено ниски цени за всички.
• Средствата от Фонда за сигурност на електроенергийната система могат да финансират специална социална програма, чрез която се определят механизмите за компенсиране.

Решението на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) да увеличи цените на електроенергията за бита с малко над 8 на сто в началото на 2025 г. беше съпътствано с поредната кампания срещу либерализацията на електроенергийния пазар. Все още около 40 на сто от електроенергийното потребление на страната се формира от домакинствата, присъединени към електроразпределителната мрежа. България остава последната държава в ЕС с нелиберализиран електроенергиен пазар. Това е една от ключовите реформи от Националния план за възстановяване и устойчивост, поради чието забавяне и/или неприемане, страната ще загуби милиарди евро инвестиции, предвидени за енергийна трансформация и за намаляване на енергийната бедност.¹

Вдигането на цените съвпадна с провала на трите електроразпределителни дружества да възстановят електрозахранването в продължение на няколко дни на няколко хиляди домакинства след падналия сняг в последните дни на 2024 г. За да отклонят общественото внимание от реалния проблем на сбъркания модел на държавен контрол и централизация, който подкопава инвестициите в електроенергийната инфраструктура, политическите лидери отново избраха да обвинят либерализацията на пазара и да отложат реформите.²

Поредното замитане на проблемите в българската енергетика има пагубни последствия: забавяне на енергийната и индустриална трансформация; изкривяване на пазарните стимули и най-голяма подкрепа на най-малко нуждаещите се домакинства, чрез субсидиране на неконкурентни, замърсяващи производства; и намаляване на инвестициите за модернизиране на енергийната инфраструктура,
за енергийна ефективност и за ограничаване на енергийната бедност.

Разбиване на модела

Либерализацията на електроенергийния пазар е решаващ етап за развитието на българската енергетика, стимулирането на конкуренцията и привличането на частни инвестиции. Тя ще отключи възможности за децентрализация на електроенергийното производство и потребление, като по този начин ще осигури независимост на потребителите.

Субсидираните цени ограничават стимулите за инвестиции в енергийна ефективност и в електроцентрали, използващи възобновяеми енергийни източници (ВЕИ). В същото време, липсата на целенасочени социални механизми за защита на уязвимите потребители за сметка на държавната подкрепа за неконкурентни въглищни електроцентрали и енергоемки частни компании създават сериозни социални неравенства и несправедливост.

При настоящия модел вместо цените да се формират от пазарното търсене и предлагане, КЕВР администрира енергийния баланс под натиска на Министерство на енергетиката и различни частни интереси, разпределяйки квоти за производство на електроенергия между различни централи. Този механизъм ограничава конкуренцията и задържа навлизането на нови участници на пазара, които биха могли да предложат по-ефективни и иновативни решения. Допълнителна бариера пред либерализацията е практиката на кръстосано субсидиране, при която чрез регулираните цени индиректно се подпомагат въглищните електроцентрали. През последните години субсидиите надвишават 1,2 млрд. евро³ годишно.

Гарантираната цена за изкупуване на електроенергия за регулирания пазар от ТЕЦ „Марица Изток 2“ е 275,98 лева/MWh, а на „Ей И Ес – 3С Марица Изток 1“ – над 355 лева/MWh при средна цена за България на свободния пазар за 2024 г. от около 220 лева/MWh. Средната цена за бита обаче е много пониска – 138,36 лева/MWh, като разликата се покрива от Фонда за сигурност на електроенергийната система (ФСЕС). Той набира средства от продажбата на въглеродни квоти (около 2 млрд. лева годишно) и данъците върху приходите на енергийните дружества⁴.

Министерството на енергетиката изкуствено поддържа въглищната централа „ТЕЦ Марица Изток 2“ като я включва в регулирания микс, въпреки високата себестойност на електроенергийното ѝ производство. В резултат на това средната цена за битовите потребители се завишава, а разликата се компенсира от ФСЕС. Така, вместо да се осигури реална защита за домакинствата чрез достъпни цени, средствата се използват за поддържане на стари въглищни мощности. Други регулаторни механизми, които създават сериозни изкривявания, са таванът на приходите за производителите на електроенергия, както и ценовият таван за бизнеса. Тези мерки, въведени с цел контрол върху крайните цени, водят до неефективно разпределение на ресурсите и намаляват стимулите за инвестиции.

Тези политики имат обратен ефект върху защитата на местното производство и социалната стабилност, към които са насочени, тъй като възпрепятстват развитието на конкурентна среда и създават
зависимост от държавни компенсации. Механизмът за компенсиране на цените на електроенергията за небитовите потребители е довел до разходи от 6 млрд. лева за ФСЕС, като тези средства не се разпределят целенасочено, а често облагодетелстват най-големите компании в страната, включително, съвсем парадоксално, и руският монополист на пазара на горива в страната.

Защита на уязвимите потребители

Настоящите ценови регулации имат за цел да предпазят потребителите от резки колебания в цените на електроенергията, но в дългосрочен план не изпълняват ефективно тази функция. Регулираните цени не са насочени единствено към домакинствата с ниски доходи, а се прилагат универсално за всички потребители, включително най-богатите, което води до неефективно разпределение на финансовата подкрепа. Това означава, че субсидиите не само не защитават най-нуждаещите се, но и стимулират високо потребление, като премахват стимулите за енергийна ефективност на по-богатите. В резултат на това България поддържа високи нива на енергийна бедност, без реално да предлага устойчиви решения за преодоляването ѝ. Въпреки намаляването на дела на енергийно бедните от 67% през 2010 г. на 22% през 2023 г., той остава много над средното за ЕС. Подобренията са постигнати основно поради общия икономически растеж и развитие, а не вследствие на целенасочени правителствени политики.

Енергийната бедност не следва да се бори посредством поддържането на изкуствено ниски цени, а чрез преки социални плащания към домакинствата с най-ниски доходи. Субсидираната цена на електроенергията стимулира заможните домакинства да не правят енергийни спестявания, което се превръща в риск за енергийната сигурност на национално равнище заради прекомерното потребление на електроенергия.

При положение, че близо две трети от домакинствата в България използват електроенергия за отопление, намаляване на енергийното потребление с 30 на сто чрез подобряване на енергийната ефективност, както цели правителството до края на десетилетието⁵, би означавало около 3 тераватчаса спестена електроенергия годишно. Това би отрязало около 1 гигават от пиковите товари на електроенергийната система през зимните месеци, когато България се превръща в нетен вносител и цената в целия регион е по-висока. Положителният финансов ефект за цялата енергийна система ще е поне половин милиард лева годишно, които могат да бъдат вложени в модернизиране на електроенергийната мрежа.⁶

Либерализацията на пазара действително може да има негативно въздействие върху сметките на енергийно уязвимите домакинства. Те следва да бъдат подкрепени пряко от бюджета чрез специална социална програма, както предвиждат промените в Закона за енергетиката от 2023 г., която вече две години не е създадена. Финансирането ѝ може да се осъществи от ФСЕС, като по този начин Фондът започне да работи по предназначение. Следва да бъде доразвита и специалната Наредба
за енергийна бедност, за да бъдат определени механизмите за компенсиране, нужни при сегашното увеличение на цените, а и след 1 януари 2026 г., когато следва да влезе в сила пълната либерализация на пазара на електроенергия, след като беше многократно отлагана.⁷

По-разумно е да се въведе стъпаловидна социална подкрепа, като домакинствата с по-ниски доходи и по-ниско потребление получават по-голяма финансова помощ. Това ще стимулира домакинствата да намаляват потреблението си, а тези с по-висок доход да не разхищават електроенергия. Компенсациите могат да бъдат обвързани с мерки, насърчаващи подобряването на енергийната ефективност и използването на ВЕИ за собствено потребление, което, от своя страна, би свило всяка година дела на енергийно бедните до средния за ЕС към 2030 г.

В допълнение към защитата на потребителите, успешните модели на либерализация включват механизми за ангажиране на гражданите и общностите в енергийния сектор. В някои европейски държави се стимулира създаването на енергийни кооперативи, в които гражданите могат да инвестират във ВЕИ централи. В Дания енергийни кооперативи играят важна роля в управлението на вятърни паркове, като позволяват на местните жители да бъдат съсобственици и да получават дял от приходите.

Отпусканите компенсации за уязвимите домакинства обаче не следва да бъдат еднократно решение, а да са част от дългосрочна политика. До края на 2025 г. България следва да подготви Социален климатичен план, който да заложи конкретни дългосрочни мерки за най-засегнатите на обща стойност 2,28 млрд. евро.

Пазарната либерализация може да създаде условия за по-добри цени и по-качествени услуги, но успехът ѝ зависи от създаването на адекватна социална рамка и премахването на регулаторните бариери, които задържат развитието на сектора. Защитата на потребителите следва да се осъществява чрез прозрачен регулаторен надзор, платформи за
сравняване на оферти и механизми за гарантиране на коректно ценообразуване.

Освобождаването на електроенергийния пазар ще спомогне и за подобряването на електропреносните и електроразпределителните мрежи. Изкуственото задържане на ниски цени за мрежовите услуги ограничава възможностите на мрежовите оператори за капиталови инвестиции. Модернизацията би повишила сигурността и поддръжката
на мрежата, особено в малките и труднодостъпни населени места, и би увеличила капацитета за присъединяване на нови ВЕИ централи.

Либерализацията на пазара на електроенергия в България и борбата с енергийната бедност са две неотложни и тясно свързани задачи, изискващи умели реформи. Само така може да бъде разсечен възела на порочни зависимости в енергийния сектор, който спъва прехода към въглеродна неутралност и изкуствено поддържа въглищните централи
на гърба на регулирания пазар и ФСЕС. Вместо кръстосано финансиране и субсидиране на икономически нерентабилни дружества, финансовите потоци трябва да станат прозрачни, борсата да увеличи ликвидността си, а пазарът да се отвори за нови договори и финансови инструменти. Това ще допринесе за стабилизиране на цените и ще създаде условия за привличане на частни инвестиции в нови мощности.

Постоянната държавна намеса в цените за всички категории потребители води до непредвидима икономическа среда. Таваните на цените и механизмите за компенсации за предприятията подкопават ефективността на борсовата търговия, затрудняват сключването на пазарно-ориентирани договори и нарушават баланса в енергийното портфолио на търговците. Освен това те обезсмислят дългосрочните договори и сегменти, като на практика премахват стимулите за устойчиви и предвидими механизми на ценообразуване.

Добри примери от европейски страни за борба с енергийната
бедност

Франция има специална социална тарифа за домакинства с ниски доходи, която осигурява отстъпки от цените на електроенергията. В Обединеното кралство функционира отстъпка „Топъл дом“ (Warm Home Discount) – схема, която предоставя финансова помощ на енергийно бедни потребители през зимните месеци. В Германия домакинствата с ниски доходи могат да кандидатстват за финансова помощ за сметките си за електричество чрез социалните служби.⁸

Друга важна стратегия за справяне с потенциалните негативни социални ефекти на либерализацията е насърчаването на енергийната ефективност в домакинствата. Чрез целенасочени политики и програми, като субсидиране на изолационни материали, модернизация на отоплителни системи и насърчаване на използването на енергийно ефективни уреди, държавите могат да помогнат на домакинствата
да намалят потреблението си на електроенергия и съответно да ограничат финансовото си бреме. В Нидерландия програмата „Енергиен
скок“ (Energiesprong)⁹ предоставя безвъзмездни средства за енергийно обновяване на домове, докато в Швеция има държавни субсидии за подмяна на стари отоплителни уреди с по-енергийно ефективни варианти.

Опитът на Дания в либерализацията на енергийния пазар

Пазарът на електроенергия в Дания е напълно либерализиран, което позволява ефективно управление на ресурсите и стимулира инвестициите в нови технологии. Дания интегрира своя електроенергиен пазар с останалите страни от Северна Европа, което позволява повече сигурност на трансграничната търговия с електроенергия на по-стабилни цени.

Домакинствата имат свободата да избират своя доставчик на електроенергия измежду множество конкуриращи се компании. Въведени са мерки за защита на потребителите, включително прозрачни правила за ценообразуване и улеснени механизми за смяна на доставчика. За да стимулира конкуренцията, Дания въвежда интелигентни измервателни уреди, които дават възможност на домакинствата да оптимизират потреблението си и да се възползват от гъвкави тарифни планове. Част от регулаторните мерки включват задължение за доставчиците да предлагат динамично ценообразуване, което да отразява колебанията на пазара. Либерализацията е съпътствана от целеви социални мерки за защита на домакинствата с ниски доходи. Това гарантира, че помощта достига до тези, които наистина се нуждаят от нея, без да нарушава пазарните механизми¹⁰.

Интелигентни мрежи и цифровизация

Либерализацията изисква не само регулаторни и икономически реформи, но и сериозна технологична адаптация. Необходима е интеграция на
различни технологии и осигуряване на тяхната съвместимост в рамките на единна ефективна и интелигентна мрежа. В момента липсата на унифицирани стандарти затруднява внедряването на нови решения, като създава несигурност сред инвеститорите и операторите на мрежата. Това води до риск от фрагментиране на технологиите и несъвместимост между различните системи, което допълнително усложнява управлението и координацията на мрежовата инфраструктура.

Друг съществен проблем е киберсигурността¹¹, който става все по-актуален с разширяването на цифровизацията в енергийния сектор. Интелигентните измервателни уреди, автоматизираните системи
за управление и обменът на данни между различни участници в пазара увеличават риска от злонамерени атаки и пробиви в сигурността. При липса на адекватни механизми за защита, подобни уязвимости могат да доведат до сериозни смущения в снабдяването с електроенергия и да застрашат стабилността на цялата мрежа. Едни от най-сериозните атаки във войната на Русия в Украйна и срещу Европа бяха насочени именно към енергийната инфраструктура.

Защитата на личните данни на потребителите също се превръща в предизвикателство, тъй като умните измервателни уреди събират детайлна информация за индивидуалните модели на потребление.
Това налага въвеждането на строги регулации и сигурни методи за обработка и съхранение на тези данни, за да се гарантира доверието на потребителите в новите технологии.

Паралелно с тези предизвикателства стои и въпросът за интеграцията на децентрализирани източници на енергия, които играят ключова роля в процеса на либерализация. България има значителен потенциал (около 5 гигавата инсталирани мощности¹²) за развитие на малки фотоволтаични централи на покривите на сградите, но тяхното ефективно внедряване изисква гъвкави и надеждни механизми за управление на мрежата на ниско напрежение. Необходимостта от внедряване на системи за съхранение на енергия и интелигентни технологии за управление на натоварването става все по-належаща, за да може пазарът да функционира ефективно и да се минимизират рисковете от дестабилизация на мрежите.

Модернизацията на съществуващата инфраструктура представлява значително техническо предизвикателство, което изисква сериозни инвестиции и стратегическо планиране. Българската електроразпределителна мрежа е проектирана в условия на централизирано производство на енергия и не е адаптирана за интеграция на новите технологии, свързани с децентрализирани енергийни източници и динамичното управление на потреблението.
Това създава необходимост от модернизация на подстанциите, изграждане на нови трансформатори и въвеждане на автоматизирани системи за наблюдение и управление, които да осигурят по-ефективно и стабилно функциониране на мрежата.

Разпределителните мрежи трябва да бъдат оборудвани с интелигентни решения за гъвкаво управление на товара. В момента липсата на ефективни инструменти за предвиждане на потреблението и автоматично адаптиране на капацитета затруднява функционирането на пазара, особено в условията на нарастващ брой участници и разнообразие от електроенергийни източници. В този контекст е необходимо въвеждането на цифрови платформи, които да позволяват в реално време анализ на натоварването и преразпределение на енергийния поток с цел постигане на оптимален баланс между производство и потребление.

Реализирането на необходимите инвестиции в електроенергийната инфраструктура изисква комбинирано финансиране от различни източници, включително европейски програми и частни инвестиции. България има невероятната възможност да финансира голяма част от този преход с европейски средства. Само един от ключовите инструменти е Модернизационният фонд, по който България разполага с над 550 млн. евро за проекти за електропреносната и електроразпределителна мрежа.

Справедлив преход към либерализация

Успешното преминаване от регулиран към свободен електроенергиен пазар изисква ясни регулаторни механизми, политически консенсус и добре структурирани преходни мерки. За България този процес може да бъде реализиран по начин, който едновременно насърчава конкуренцията и гарантира социалната справедливост.

Една от основните предпоставки за безпроблемна либерализация е наличието на силен и независим регулатор. КЕВР следва да играе ключова роля в създаването на справедливи условия за всички участници на пазара, предотвратяването на монополни практики, висока сигурност на доставките, плавна интеграция на ВЕИ и по-ефективно разпределение на ресурсите.

За да бъде преходът към свободен пазар справедлив, от съществено значение е прилагането на социални мерки за защита на уязвимите домакинства. По-ефективен подход от поддържането на изкуствено ниски цени е предоставянето на целеви помощи за домакинствата с най-ниски доходи. Това включва компенсаторни механизми, които позволяват на най-засегнатите потребители да се адаптират към новите пазарни условия, без да изпитват сериозни финансови затруднения.

Постепенното преструктуриране на сектора следва да включва въвеждането на конкуренция в търговията на едро и дребно. Успоредно с това е необходимо да се инвестира в модернизация на мрежите и въвеждането на интелигентни измервателни уреди. По този начин се гарантира, че потребителите и пазарните участници имат достатъчно време да се адаптират към новите условия.

За да се избегнат неочаквани ценови шокове в преходния период, е важно да се приложат адаптационни механизми. Постепенното освобождаване на цените, поддържането на социално приемливи тарифи за ограничен период и осигуряването на прозрачни правила за ценообразуване са мерки, които смекчават евентуалните негативни ефекти върху потребителите. Това ще позволи на пазара да функционира свободно, като същевременно осигури защита за най-уязвимите групи.

Либерализацията не означава намаляване, а трансформиране на държавната роля от собственик и участник на пазара към регулатор и арбитър, който да трансформира правилата така, че те да насърчават конкуренцията, да гарантират сигурността на доставките и да защитават уязвимите потребители. Само чрез балансиран и поетапен подход този процес може да доведе до устойчиви ползи както за енергийния сектор, така и за обществото като цяло.

Източници:

1. Владимиров, М., и др., Изход от омагьосания кръг: Дългосрочна визия за декарбонизация и стопанска трансформация на България, София: Център за изследване на демокрацията, 2024.
2. Владимиров, М., и Николов, Ц., „Докога ще субсидираме електроенергията на най-богатите и ще блокираме трансформацията“, Капитал, 25 февруари 2025 г.
3. Примова, Р., Владимиров, М., и Трифонова, М., Към справедлив преход в България: Отключване на потенциала за зелена трансформация на Стара Загора, Перник и Кюстендил, София: Център за изследване на демокрацията, 2022.
4. Примова, Владимиров и Трифонова, Към справедлив преход в България, Център за изследване на демокрацията, 2022.
5. Министерство на околната среда и водите, Интегриран план в областта на енергетиката и климата на Република България, 2024.
6. Център за изследване на демокрацията, Енергийна бедност и декарбонизация: Оценка на въздействието на цената на въглеродните емисии в Централна Европа, Policy Brief No.122, декември 2022.
7. Център за изследване на демокрацията, Преодоляване на енергийната бедност чрез инструментите на климатичния преход, Policy Brief No.125, март 2023.
8. Hough, D., Warm Home Discount Scheme, Briefing Paper, House of Commons, 6 May 2016.
9. OECD, Decarbonising Homes in Cities in the Netherlands: A Neighbourhood Approach, OECD Regional Development Papers, 2023.
10. Liberalisation of the Danish power sector 1995-2020, September 2020.
11. Giordano, V. еt al., Smart Grid Projects in Europe – Lessons Learned and Current Developments, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013.