กว่า 15 ปีที่ประชาชนในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนต้องทนกับฝุ่นพิษที่ปกคลุมทั่วภูมิภาคเป็นเวลาหลายเดือนทุกช่วงต้นปี จนเกิดทัศนคติหลากหลายวาทกรรมที่สร้างให้คนบนดอยและเกษตรกรเป็นจำเลยผู้ก่อมลพิษของสังคม แต่เหตุผลที่ใหญ่และยากกว่าการกล่าวโทษคนตัวเล็ก ๆ คือการมองถึงต้นทางของปัญหา ซึ่งก็คือนโยบายผลักดันการพัฒนาเศรษฐกิจโดยที่ไม่คำนึงถึงความเป็นธรรมและยั่งยืนของสังคมและสิ่งแวดล้อม ความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติ สุขภาพของคน และการละเมิดสิทธิมนุษยชนที่มักพบเห็นได้บ่อยจึงเป็นผลพวงที่ตามมาของระบบเศรษฐกิจเชิงรวมศูนย์อำนาจ และระบบกฎหมายที่บกพร่องต่อการคุ้มครองประชาชน ในบทความนี้จะมาสำรวจว่ากรอบกฎหมายใดบ้างที่ต่างประเทศมีและนำมาใช้เพื่อต่อกรกับปัญหามลพิษข้ามพรมแดนที่เกิดขึ้นจากบริษัทอุตสาหกรรม
ประชาชนและสิ่งแวดล้อมควรจะเป็นศูนย์กลางของนโยบายรัฐ ไม่ใช่บริษัท
เมื่อวันที่ 10 เมษายน ที่ผ่านมา เครือข่ายประชาชนภาคเหนือ นักวิชาการมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ นพ.รังสฤษฎ์ กาญจนะวณิชย์ สภาลมหายใจเชียงใหม่ สภาลมหายใจภาคเหนือและประชาชน ได้ร่วมกันยื่นฟ้องพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) และคณะกรรมการกำกับตลาดทุน ที่ไม่ได้ใช้มาตรการทางกฎหมาย กลไกทางสิทธิมนุษยชน นโยบาย และแผนที่มีอยู่ เพื่อกำหนดมาตรการป้องกันและจัดทำแผนฉุกเฉินเพื่อแก้ไขสถานการณ์วิกฤตฝุ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม ประเด็นการฟ้องร้องของคนภาคเหนือจะไม่เกิดขึ้นเลย หากนโยบายรัฐคำนึงถึงประชาชนและสิ่งแวดล้อมเป็นศูนย์กลางมากกว่าการเติบโตของบริษัท
ประเด็นการฟ้องของคนภาคเหนือในครั้งนี้ นอกจากจะฟ้องกรณีที่นายกรัฐมนตรีไม่ได้ใช้อำนาจมาตรา 9 พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ แก้ไขปัญหาวิกฤตฝุ่น PM2.5 ที่ร้ายแรง หรือกรณีที่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ไม่ได้ปฏิบัติตามแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” ตั้งแต่ปี 2562 อย่างไรก็ตาม อีกข้อเรียกร้องทางคดีที่ถือเป็นประเด็นที่ต้องจับตามองคือ การฟ้องคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) และคณะกรรมการกำกับตลาดทุนในฐานะหน่วยงานกำกับดูแล ซึ่งมีหน้าที่ครอบคลุมถึงพันธกรณีนอกอาณาเขต (Extraterritorial Obligations) ให้กำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการจัดทำรายงานการเปิดเผยข้อมูลอย่างรอบด้านเพิ่มในแบบรายงาน 56-1 One Report หรือแบบอื่น ๆ ในฐานะเอกสารสำคัญสำหรับการตรวจสอบข้อมูลตลอดห่วงโซ่อุปทานอันเกี่ยวเนื่องกับแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ซึ่งส่งผลกระทบข้ามพรมแดนมายังประเทศไทย
ในประเด็นการฟ้องนี้เป็นประเด็นที่เรียกร้องให้หน่วยงานรัฐใช้อำนาจกำกับดูแลบริษัทอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับการก่อฝุ่นพิษ PM2.5 ให้มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างรอบด้าน เนื่องจากกิจการอุตสาหกรรมเนื้อสัตว์ของไทยนั้นมีความเชื่อมโยงกับภัยทางสุขภาพร้ายแรงจากมลพิษข้ามพรมแดนที่มาจากการผลิตข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เชิงอุตสาหหรรมทั้งในประเทศและในพรมแดนประเทศเพื่อนบ้านเพื่อป้อนให้กับธุรกิจเกษตรและเนื้อสัตว์ ถือเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน สร้างผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ซึ่งแย้งกับรายงานที่ผู้มีส่วนร่วมในตลาดทุนต้องให้ความสำคัญ คือ รายงานการขับเคลื่อนธุรกิจเพื่อความยั่งยืน หรือ ESG (Environmental, Social and Governance) ที่ครอบคลุมสี่หัวข้อสำคัญ คือ 1) นโยบายและเป้าหมายการจัดการด้านความยั่งยืน
2) การจัดการผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้เสียในห่วงโซ่คุณค่าของธุรกิจ 3) การจัดการด้านความยั่งยืนในมิติสิ่งแวดล้อม 4) การจัดการด้านความยั่งยืนในมิติสังคม
อย่างไรก็ตาม รายงานการขับเคลื่อนธุรกิจเพื่อความยั่งยืน เป็นเพียงแค่การตรวจสอบโดยสมัครใจว่าประเด็นสำคัญใดบ้างที่จะส่งผลกระทบเชิงบวกและลบอย่างมีนัยสำคัญต่อบริษัทและผู้มีส่วนได้เสีย ไม่ได้มีข้อผูกพันทางกฎหมายที่สามารถเอาผิดบริษัทอุตสาหกรรมได้หากละเมิดประเด็นเหล่านี้ในการผลิตตลอดห่วงโซ่อุปทาน
หลายกรณีที่กิจการของบริษัทอุตสาหกรรมในต่างประเทศก่อมลพิษทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพได้ถูกดำเนินการทางกฎหมายตามกรอบกฎหมายที่ประเทศวางไว้ เช่นดังกรณีต่อไปนี้
Clean Air Act (CAA) ประเทศสหรัฐอเมริกา
Clean Air Act เป็นกฎหมายรัฐบาลกลางของสหรัฐฯ ที่ประเมินค่ามลพิษทางอากาศที่ถูกปลดปล่อยออกจากอุตสาหกรรมหรือแหล่งผลิตที่เคลื่อนที่ได้ เช่น รถยนต์ โดยกฎหมายนี้อนุมัติให้สำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมสหรัฐฯ (Environmental Protection Agency: EPA) กำกับดูแลค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศ National Ambient Air Quality Standards (NAAQS) เพื่อปกป้องสุขภาพและคุณภาพชีวิตของประชาชน และสามารถเอาผิดผู้ก่อมลพิษได้
ตัวอย่างการดำเนินการเอาผิดทางกฎหมายของ Clean Air Act เช่น การเอาผิด Matador Production Company โดยสำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมสหรัฐฯ กรณีที่ละเมิด Clean Air Act ปล่อยมลพิษ 16,000 ตันจากก๊าซและน้ำมันที่รัฐนิวเม็กซิโก และต้องจ่ายค่าเสียหายจำนวน 610,000 เหรียญสหรัฐ ประกอบกับปรับปรุงอุปกรณ์ให้สอดคล้องกับค่าการปล่อยที่กฎหมายกำหนด อีกกรณีหนึ่งซึ่งถือเป็นบทลงโทษค่าปรับสูงสุดของสำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมสหรัฐฯ คือ การปรับบริษัท Toyota Motor Company เป็นจำนวน 180 ล้านเหรียญสหรัฐ กรณีที่ละเมิด Clean Air Act มายาวนานกว่า 10 ปี ในการไม่รายงานข้อมูลขั้นพื้นฐานว่ามีการตรวจพบแนวโน้มในการก่อมลพิษอย่างไรบ้างในรถยนต์สายการผลิตของตน โดย Clean Air Act กำหนดไว้ว่าบริษัทอุตสาหกรรมจะต้องรายงานสำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมสหรัฐฯ ผ่านรายงาน Emissions Defect Information Report (EDIR)
Transboundary Haze Pollution Act 2014 ประเทศสิงคโปร์
กฎหมายฉบับใหม่ของสิงคโปร์ที่เริ่มใช้ตั้งแต่วันที่ 25 กันยายน 2514 นี้ครอบคลุมภาระรับผิดของการเผาที่ก่อมลพิษข้ามพรมแดนมายังประเทศสิงคโปร์ ซึ่งกฎหมายสามารถย้อนเอาผิดกับบริษัทอุตสาหกรรมในปี 2556 ได้ โดยกฎหมายนี้มุ่งเน้นเอาผิดบริษัท ไม่ใช่รัฐประเทศ ซึ่งรวมถึงการกระทำที่อยู่ภายในหรือภายนอกประเทศสิงคโปร์ที่ก่อหรือมีส่วนในการก่อมลพิษข้ามพรมแดนมายังสิงคโปร์ หรือ กรณีเมื่อเกิดมลพิษทางอากาศที่สิงคโปร์ในเวลาเดียวกับการที่มีธุรกิจหรือกิจการที่ดำเนินการโดยบริษัทดังกล่าว
ในปี 2558 หน่วยงาน National Environment Agency (NEA) ของสิงคโปร์ได้นำกฎหมายฉบับนี้ของสิงคโปร์มาใช้กับบริษัทที่ประเทศอินโดนีเซียสี่บริษัทด้วยกัน ได้แก่ PT Bumi Andalas Permai, PT Bumi Mekar Hijau, PT Sebangun Bumi Andalas Woods Industries และ PT Rimba Hutani Mas และมีการเรียกขอข้อมูลบริษัทรายย่อยที่เกี่ยวข้องและประกอบกิจการในประเทศสิงคโปร์และอินโดนีเซีย
การตรวจสอบสถานะของกิจการด้านกฎหมาย (Legal Due Diligence) โดยคณะกรรมาธิการยุโรป(European Commission)
เมื่อ 23 กุมภาพันธ์ 2565 คณะกรรมาธิการยุโรปรับข้อเสนอทางกฎหมายในเรื่องการตรวจสอบสถานะของกิจการด้านกฎหมาย (Legal Due Diligence) เพื่อส่งเสริมให้บริษัทผู้ประกอบการนำข้อปฏิบัติที่เคารพสิทธิมนุษยชนและคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมมาใช้ในการดำเนินกิจการ โดยจะต้องมีการระบุหาการกระทำที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนและการก่อผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมตลอดห่วงโซ่อุปทานและบริษัทย่อย เพื่อตรวจสอบและยุติสิ่งเหล่านั้น พร้อมทั้งระบุแนวทางปฏิบัติเพื่อป้องกันและหลีกเลี่ยงสิ่งเหล่านั้น ข้อเสนอทางกฎหมายนี้จึงหมายความว่าบริษัทยักษ์ใหญ่ต่าง ๆ จะต้องมียุทธศาสตร์ทางด้านสิ่งแวดล้อมที่สอดคล้องกับเป้าหมายหลักของความตกลงปารีสต่อการปล่อยก๊าซเรือนกระจก คือควบคุมอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไม่ให้เพิ่มเกิน 1.5 องศา หากบริษัทฝ่าฝืนอาจส่งผลต่อความรับผิดในทางแพ่งหรือทางอาญา และจะต้องมีการชดเชยค่าเสียหายให้กับผู้ที่ได้รับผลกระทบอันเนื่องมาจากความล้มเหลวของบริษัทในการปฏิบัติตามข้อเสนอทางกฏหมาย กฎหมายใหม่ของคณะกรรมาธิการยุโรปนี้จะเป็นอีกก้าวสำคัญในการเปลี่ยนผ่านไปสู่สิ่งแวดล้อมที่ดีขึ้น และปกป้องสิทธิมนุษยชนทั้งในยุโรปและประเทศที่เกี่ยวข้องในห่วงโซ่อุปทาน
กฏหมายตรวจสอบสถานะของกิจการในห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chainl Due Diligence Act – SCDDA)
เมื่อ 1 มกราคม 2566 ประเทศเยอรมนีได้ผ่านกฎหมายตรวจสอบสถานะของกิจการในห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chainl Due Diligence Act – SCDDA) ซึ่งเป็นหมุดหมายสำคัญด้านการขับเคลื่อนธุรกิจเพื่อความยั่งยืน หรือ ESG (Environmental, Social and Governance) และกำหนดภาระรับผิดทางกฎหมายของอุตสาหรรมหากมีการละเมิดสิทธิมนุษยชนและคุกคามสิ่งแวดล้อมในห่วงโซ่อุปทานของตน การทำลายสิ่งแวดล้อมในที่นี้รวมถึง การทำให้ดิน น้ำ และอากาศปนเปื้อน รวมถึงมลพิษทางเสียงและการใช้น้ำเกินความจำเป็น
ตามกฎหมายนี้ อุตสาหกรรมใดที่มีการคุกคามสิทธิมนุษยชนและสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นแต่ไม่มีการแก้ไข จะต้องรับโทษปรับด้วยเงิน 50,000 ยูโร และรับโทษปรับทางปกครอง (administrative fines) จำนวนร้อยละ 2 ของรายได้สุทธิหากได้รับรายได้เกิน 400 ล้านยูโร
อนุสัญญาเจนีวา (Geneva Conventions) ว่าด้วยมลภาวะทางอากาศข้ามพรมแดน
ในระดับสากลมีการทำข้อตกลงระหว่างประเทศฉบับหนึ่งที่เกิดขึ้นมายาวนานแล้วตั้งแต่ปี 2522 (ค.ศ. 1979) คือ อนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนระยะยาว (Geneva Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution) เพื่อแก้ไขปัญหาการก่อมลพิษข้ามเขตแดน โดยมีเป้าหมายคือ ประเทศในยุโรปที่เข้าร่วมในอนุสัญญานี้ จะต้องทำงานร่วมกันในการลด จำกัด และป้องกันการปล่อยมลพิษทางอากาศเพื่อต่อกรกับมลพิษข้ามพรมแดนจากจุดกำเนิด อนุสัญญาเจนีวานี้เป็นข้อกำหนดทางกฎหมายทางสิ่งแวดล้อมสากลฉบับแรกที่ถูกนำมาใช้แพร่หลายในหลายประเทศทั่วโลก มีพันธสัญญาใน 51 ประเทศรวมถึงสหภาพยุโรป นอกเหนือจากเป็นความตกลงทางการเมืองด้านมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนแล้ว ยังเป็นแพลตฟอร์มสำหรับการร่วมมือระหว่างนักวิทยาศาสตร์ นักวิจัย และผู้กำหนดนโยบายอีกด้วย ที่ผ่านมาอนุสัญญาเจนีวาเป็นเครื่องมือสำคัญในการช่วยลดค่ามลพิษในยุโรปตั้งแต่ปี 2533 ได้ราวร้อยละ 40-80 เมื่อเทียบค่ามลพิษระหว่างปี 2533 กับปี 2555 อัตราการลดมลพิษทางอากาศสูงสุดอยู่ที่ปีแรก ๆ ที่เริ่มต้นนำความตกลงนี้มาใช้ โดยสามารถลดมลพิษโดยรวมได้ร้อยละ 15-18 ต่อปีในหลายประเทศ เช่น ฟินแลนด์ เดนมาร์ก เยอรมนี สเปน นอร์เวย์ และอื่นๆ นอกจากนี้ยังสามารถลดฝนกรดได้ร้อยละ 30
โมเดลการทำงาน U.S.-Mexico Border Environmental Program: Border 2025
หลายเมืองในเขตพรมแดนประเทศสหรัฐอเมริกา-เม็กซิโกประสบกับปัญหามลพิษทางอากาศข้ามพรมแดน และกิจกรรมการก่อมลพิษจากพื้นที่ประเทศหนึ่งสามารถส่งผลกระทบต่ออีกประเทศได้โดยตรง ดังนั้นจึงเกิดกรอบการทำงาน U.S.-Mexico Border Environmental Program: Border 2025 ขึ้น โมเดลนี้เป็นการทำงานร่วมกันระหว่างสํานักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมสหรัฐอเมริกา (U.S. Environmental Protection Agency : EPA) และกระทรวงสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติของเม็กซิโก (SEMARNAT) เพื่อปกป้องสุขภาพของประชาชนในเขตพรมแดนและเพื่อสุขภาวะที่ดีขึ้นในระยะยาวในแง่เศรษฐกิจ วัฒนธรรม และสังคมสำหรับคนรุ่นหลัง โมเดลนี้ออกแบบการทำงานในช่วงระยะ 5 ปี ตั้งแต่ปี 2021-2025 (พ.ศ. 2564-2568) โดยใช้กรอบกฎหมายที่มีทั้งในสหรัฐอเมริกาและเม็กซิโก รวมถึงรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่มชนพื้นเมือง และและชาวแอฟโฟรเม็กซิกันเพื่อให้มีความเป็นธรรมทางสิ่งแวดล้อมอย่างแท้จริง ไม่เพียงแค่นั้น กรอบการทำงานนี้ยังระบุถึงแผนการเพื่อต่อกรกับวิกฤตสภาพภูมิอากาศ
ข้อตกลงด้านคุณภาพอากาศระหว่างประเทศสหรัฐอเมริกาและแคนาดา
ประเทศสหรัฐอเมริกาและแคนาดาได้ร่วมมือแก้ไขปัญหาด้านมลพิษข้ามพรมแดนที่เป็นต้นเหตุของฝนกรดในพื้นที่ด้วยการลงนามในข้อตกลงด้านคุณภาพอากาศระหว่างประเทศสหรัฐอเมริกาและแคนาดา
เมื่อปี 1991 ทั้งสองประเทศตกลงร่วมกันที่จะทำงานทั้งทางวิทยาศาสตร์และเชิงเทคนิคเพื่อลดมลพิษซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (SO2) และไนโตรเจนไดออกไซด์ (NOx) ซึ่งเป็นมลพิษหลักในองค์ประกอบของฝนกรด หลักการโดยคร่าวของข้อตกลงนี้คือ ทั้งสองประเทศจะต้องลดผลกระทบที่มาจากการปล่อยสารพิษดังกล่าว และต้องปฏิบัติเพื่อรักษามาตรฐานคุณภาพอากาศของประเทศซึ่งรวมถึงมลพิษจากโอโซน และ PM2.5 เพื่อปกป้องสุขภาพของคนละสิ่งแวดล้อม จากรายงานความคืบหน้าปี 2563-2565 ของข้อตกลงนี้ พบว่ามลพิษซัลเฟอร์ไดออกไซด์ในแคนาดาลดลงร้อยละ 78 และในสหรัฐอเมริกาลดลงร้อยละ 92 เมื่อเทียบระหว่างปี 2534 และปี 2563 ในปัจจุบันทั้งสองประเทศยังคงติดตามค่ามลพิษเหล่านี้และยึดการปฏิบัติตามข้อตกลง
กรอบกฎหมายและข้อตกลงร่วมกันระหว่างประเทศเหล่านี้คือความพยายามและความร่วมมือของประเทศต่าง ๆ ในการต่อกรกับมลพิษทางอากาศข้ามพรมแดนที่ส่งผลต่อสุขภาพของประชาชนและสิ่งแวดล้อม ในประเทศไทยและภูมิภาคอาเซียนมีข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน หรือ ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution อันเป็นความตกลงทางด้านสิ่งแวดล้อมที่ชาติสมาชิกในกลุ่มสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ลงนามในปี 2545 โดยมีวัตถุประสงค์ในการลดมลพิษในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ พร้อมกับแผนความร่วมมือมลพิษข้ามพรมแดน เพื่อขับเคลื่อนบรรลุเป้าหมายอาเซียนปลอดฝุ่นควัน ในปี 2563 หรือ Haze-Free Roadmap 2020 แต่อย่างไรก็ตามเห็นได้ชัดว่าแผนการทำงานนี้ไม่บรรลุผลและภูมิภาคอาเซียนยังคงเผชิญกับฝุ่นพิษโดยไม่มีการแก้ไขปัญหาระดับชาติและระดับภูมิภาคเพื่อขับเคลื่อนต่อเนื่องอย่างใดให้บรรลุเป้าหมาย นี่คือปัญหาที่ต้องอาศัยเจตจำนงทางการเมืองของผู้นำประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศไทยที่เกิดวิกฤตฝุ่นควันข้ามพรมแดนมายาวนานกว่า 15 ปี และเชื่อมโยงกับการขยายตัวของข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในไทยและเขตประเทศเพื่อนบ้านอย่างต่อเนื่องเพื่อป้อนให้กับอุตสาหกรรมเนื้อสัตว์ แต่ตราบใดที่ยังไม่มีกรอบกฎหมายใดรองรับเพื่อกำหนดให้มีภาระรับผิดของบริษัทผู้ก่อมลพิษ อุตสาหกรรมก็ยังหลุดพ้นจากความผิดทางกฎหมายและความรับผิดชอบใดๆต่อสุขภาพและคุณภาพชีวิตของผู้ได้รับผลกระทบจากการทำธุรกิจของตน